新时期陕西省土地生态整治思考与展望

朱有禄 侯培

摘要 近年来，随着生态文明建设已上升到“五位一体”战略高度，习总书记提出“山水林田湖是一个生命共同体”的重要理念，积极创新践行“土地整治+”理念刻不容缓。在理清新时期土地整治迫切要求的情势下，充分梳理土地整治的内涵和外延后，对统筹实施土地生态整治工程进行展望：构建土地生态整治工程体系;探索土地整治新模式，提升土地服务功能;创新设计理念，加强土地生态整治;建立和完善生命周期开发与综合整治机制。

关键词 土地整治;思考与展望;陕西省

中图分类号 F 301.2文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2019）23-0076-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.23.024

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Thinking and Prospect on Land Ecology Remediation in Shaanxi Province in the New Period

ZHU You lu， HOU Pei

（Xian Engineering Investigation & Design Research Institute of China National Nonferrous Metals Industry Co.， Ltd.， Xian，Shaanxi 710054）

Abstract In recent years， as ecological civilization has risen to the strategic height of “five in one”， General Secretary Xi Jin ping has put forward the important idea that “mountain water forest field lake is a community of life”， and it is urgent to actively innovate and practice the concept of “land remediation +”. Under the circumstance of clarifying the urgent requirements for land remediation in the new era， after fully combing the connotation and extension of land remediation， the paper would look forward to the overall implementation of land ecological remediation projects： construct a land ecological remediation project system;explore new models for land remediation and improve land service functions;innovate design concepts and strengthen land ecological improvement;establish and improve the life cycle development and comprehensive rectification mechanism.

Key words Land rehabilitation;Thinking and prospect;Shaanxi Province

近年來，陕西省积极开展高标准农田建设[1]、坡耕地水土流失治理、土地开发、土地复垦、治沟造地等项目，取得了显著的成效，有力支撑了藏粮于地战略的落地，促进了农业发展、生态环境修复治理和脱贫攻坚。但是土地整治缺乏系统性，部门管理工作条块分割，各部门各自为战，项目相互重叠交叉，造成重复投资，资金利用效率不高。同时过多地关注土地数量、土地生产和生活功能，对土地系统的生态功能考虑不足，土地生态系统的结构和功能失调、局部生态环境遭受严重破坏，致使土地生态系统功能减弱;对脱贫攻坚、美丽乡村建设带动作用不强，土地整治距离生态文明建设和乡村振兴战略要求仍有一定差距。如何做好新时期的土地整治工作值得进一步探讨。

1 充分了解新时期土地整治的要求

当前，土地整治已经上升为国家战略，成为保障国家粮食安全，促进脱贫攻坚、乡村振兴、城乡发展、美丽中国建设、生态文明建设的重要平台。特别是十八大以来，“山水林田湖草生命共同体”理念和乡村振兴战略[2]的提出[3]，对土地整治提出了新的要求。

1.1 落实耕地保护红线制度要求提高耕地质量和数量

耕地保护始终是国计民生的头等大事，绝不能有闪失。陕西省耕地质量总体质量较低、农业面源污染严重，截至2015年底，全省耕地面积399.889万hm2，其中旱地278.073万hm2，占耕地总面积的69.54%;坡度25°以上坡耕地84.862万hm2，占耕地总面积的21.22%。同时随着城镇化建设的快速推进、移民搬迁和小村并大村的实施，“十三五”期间预计新增建设用地6.716万hm2，一方面占用大量耕地，同时也会形成大量的空心村和弃耕现象，粮食安全面临严重挑战。为此迫切需要开展绿色土地整治活动，加强农用地整理和土地复垦，加大基础设施建设力度，促进规模化发展，提高粮食产能。

1.2 生态文明建设要求加强土地生态系统综合整治

生态文明建设已上升到“五位一体”战略高度，事关中华民族永续发展大计[4]。应按照生态文明建设要求，以加强农用地整理、工矿废弃地复垦[5]、推进水土流失治理和废弃矿山生态环境修复、土壤污染等为平台和抓手，开展山水林田湖综合整治，引领土地整治向国土综合整治转型发展，从生产、生活、生态用地的空间进行全域治理，践行“山水林田湖生命共同体统一整治和管护”。

陕西省对保障国家生态安全具有重要地位，陕西是黄土高原—川滇国家级生态屏障重要组成部分，拥有“黄土高原丘陵沟壑”和“秦巴生物多样性”2个国家级生态功能区，对保障黄河和长江中下游地区生态安全和南水北调水质安全具有极其重要的作用，然而全省生态环境问题依然突出。全省水土流失面积高达11.9万km2，全省地质灾害易发区总面积为18.89万km2，地质灾害1 736处，沙化土地面积1.41万km2，矿山压占损坏土地2.496万hm2，水土污染严重，农田过度开发利用，土壤风蚀加剧，亟需进行土地综合整治。

1.3 乡村振兴战略要求加强乡村生态系统保护修复和环境综合整治

党的十九大报告明确提出实施“乡村振兴战略”，《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提出：乡村振兴，生态宜居是关键，牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，统筹山水林田湖草系统治理，加快转变生产生活方式，推动乡村生态振兴，建设生活环境整洁优美、生态系统稳定健康、人与自然和谐共生的生态宜居美丽乡村。应按照生态系统的系统性和整体性，统筹山水林田湖草等生态要素和人类社会经济活动，实行空间管控，优化“三生”空间布局，同步开展生态保护修复与环境治理[6]、乡土文化保护、土地整治及空心村治理，构建健康稳定的土地生态系统，增加生态产品和服务供给。积极开发观光农业、游憩休闲、健康养生、生态教育等服务，将乡村生态优势转化为发展生态经济的优势，提供更多更好的绿色生态产品和服务，促进生态和经济良性循环，践行“绿水青山就是金山银山”。

1.4 《全国土地整治规划（2016—2020年）》要求推进土地生态整治

该规划要求以保护生态环境为前提，加强山水林田湖生命共同体的综合整治，大力推进废弃、退化、污染、损毁土地的治理、改良和修复，充分考虑生态功能、生态景观、文化传承、生态服务功能，筑牢生态安全屏障、促进土地资源永续利用。

2 科学理解土地整治的内涵和外延

我国土地整治工作始于1997年《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号）。自1999年开始提出了土地整理的概念，土地整理是人类利用自然和改造自然的措施[7]，是社会经济发展到一定阶段解决土地利用问题的必然选择[8]。2003年《全国土地开发整理规划（2001—2010）》，提出了土地整理、土地复垦和土地开发3个概念，更多强调增加耕地数量以用于建设用地的“占补平衡”。2012年3月《全国土地整治规划（2011—2015年）》，首次在概念上进行统一、提出“土地整治”这一术语。2016年《土地整治项目规划设计规范》明确了土地整治的概念，土地整治是指为满足人类生产、生活和生态功能需要，对未利用、不合理利用、损毁和退化土地进行综合治理的活动，包括土地开发、土地整理、土地复垦、土地修复。《全国土地整治规划（2016—2020年）》明确提出实施山水林田湖综合整治，加强生态环境保护和修复，大力建设生态国土，这意味着土地整治向国土综合整治和生态治理转型发展。

从土地整理、土地开发、土地复垦到土地整治再到土地生态整治，土地整治的内涵和外延也发生了深刻的变化。一是由增加耕地数量为主向土地数量、质量、生态“三位一体”管护、提高土地生态服务功能转变。二是目标由单纯的补充耕地、节约建设用地向“三生”空间的管控和优化、构建健康稳定的土地生态系统、实现可持续发展转变。三是范围已由乡村为主迈向城乡全域土地整治，由相对孤立和分散向集中连片转变;实施内容在传统农用地、农村建设用地、城镇工矿用地整治及其土地复垦的基础上，增加了山水林田湖生态保护修复与环境治理内容。

因此，要科学理解土地整治的内涵，严格按照山水林田湖生命共同体的理念，推动土地整治向国土生态整治转型升级，构建和谐稳定的土地生态系统，促进实现“脱贫攻坚”“乡村振兴”和“美丽中国”建设，实现永续发展。

3 创新理念，统筹实施土地生态整治工程展望

3.1 构建土地生态整治工程体系

结合新时期土地整治的要求和特点，充分考虑陕西省生态环境存在的问题，土地整治应按照“三位一体”要求，将生态环境保护放在优先位置，构建集农用地（含园地和林地）整治、建设用地整治、土地生态复垦、水土污染治理、水土流失治理、地质灾害治理、废弃矿山环境修复、历史文化保护和乡村景观特色保护、生物多样性保护等工程于一体的土地生态整治工程体系。

3.2 探索土地整治新模式，提升土地服務功能

积极借鉴国内外先进经验，在城市化地区、农村地区、重点生态功能区、矿产资源开发集中区等重点区域分类施策，创新践行“土地整治+”理念[9]，立足土地整治多功能定位，探索多样化实施模式[10]。

3.2.1 生态农业园区土地整治模式。

积极开展土地生态整治，统筹推进农用地整理、旱改水、水土污染防治、水土流失治理、清洁小流域建设等工作，进行数量、质量和生态功能“三位一体”整治，建设一批高效生产、生态农业、有机农业、绿色果蔬、休闲体验、旅游观光等环境优美的生态农业园区，构建稳定和谐的生态系统，提升农业生产效益。

3.2.2 美丽乡村土地整治模式。

统筹开展山、水、林、田、村保护修复和环境治理，加强土地利用结构调整、促进农村生产生活区域合理布局;加强农村地区基础设施建设和公共服务设施配套，完善生活垃圾和污水处理、休闲绿地、防护林带等设施，改善人居环境;在土地整治实践中融入生命共同体、生态保护修复、人文景观保护等理念，加强生态景观和农村乡土风貌建设，充分发掘自然资源的生态价值，构建稳定健康的土地生态系统，还自然以宁静、和谐、美丽。建设美丽乡村，大力发展乡村旅游等，助力乡村振兴。

3.2.3 城镇一体化土地整治模式。

统筹开展建设用地整理、损坏压占土地和移民搬迁宅基地复垦、污染土地修复、山体修复等，加大城乡建设用地增减挂钩工作力度，形成建设用地空间流动、土地增值收益空间转移的双向流动机制。土地整治过程应加强道路绿化、滨河带绿化、郊野湿地公园等建设，整体改善城镇人居环境，为观光游、休闲游等新业态的培养和发展提供支撑，实现土地整治成果城乡间的共享，带动城乡良性互动和协调发展。

3.2.4 矿山土地生态复垦和开发式治理模式。

按照系统性和整体性要求，以小流域为骨架，统筹地形地貌景观再造、土地复垦、水土污染防治和水资源保护、生态恢复与重建、生态产业、土地生态环境监测等，按照“宜林则林、宜草则草、宜耕则耕、宜建则建、宜景则景”原则，在进行生态土地整治的同时，积极探索生态旅游、生态农业、工业遗址公园、地质公园等开发治理模式。

3.3 创新设计理念，加强土地生态整治

第一，深化山水林田湖草生命共同体理念，充分認识生态系统的整体性、有机关联性、结构功能性、等级层次性等基本特性，运用生态学和系统工程方法开展土地生态整治，在区域土地利用存在的生态环境问题调查评价的基础上，有针对性地开展水土污染生态修复、退化和废弃土地的生态修复与改造、生物生境修复、土地生态系统生物关系与健康重建、土地利用景观格局重建、土地生态系统生态服务功能恢复，提高土地生态系统抗干扰能力和自我修复能力，保护和提高土壤、水体、农田和乡村景观等领域的生物多样性，促进土地利用可持续发展。

第二，推进土地整治向土地生态整治转型发展，强化土地生态景观规划与建设，形成人与自然和谐发展格局;优化城乡土地利用结构和布局，注重乡土文化传承和修复，加强自然山水格局、原生生物群落和生态系统、传统村落历史文化和特色建筑保护，并加大城乡接合部等区域绿色开发空间和绿道建设，建设生态农业示范园区，促进一二三产业融合发展。

第三，大力倡导生态型设计理念，坚持数量、质量、生态并重原则，采用生态、低碳型工程技术措施对山、水、林、田、路、村、城进行综合整治，建设生态良田、修复国土生态，提升土地生态修复与涵养功能。

3.4 建立和完善全生命周期开发与综合整治机制

以优化生态安全格局、稳定生态系统、提升生态产品功能为目标，以“山水林田湖是一个生命共同体”的重要理念为指导，全面协调推进国土开发、矿产资源开发利用、土地综合整治工作。一是源头把控，全面实施保护性开发，走低影响开发的绿色发展之路。二是土地综合整治与后续开发利用结合，逐步提高生态产品功能，实现生态效益、社会效益和经济效益三丰收。三是扩大融资渠道，吸引社会资本参与土地整治，提高财政资金对民间资本的撬动和带动作用;委托专业的第三方，探索第三方土地整治机制[11]，开展土地综合整治的规划、设计和重大工程建设。

参考文献

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