全球治理视域下的权力及其流变

赵泽泉，张 雷

(1.辽宁师范大学政治与行政学院，辽宁大连 116029；2.北京理工大学马克思主义学院，北京 100081)

权力是全球治理的核心概念与关键要素。作为一种国际制度安排，全球治理以国家行为体为主导、超越国界在国际层面运用权力以解决全球性问题。全球治理以权力为基础，权力的流变推动着全球治理变革进而推动国际秩序的转型与重构。

一、全球治理中的权力

全球治理的结构是权力主体与客体之间的相互关系。全球治理具有多元性、复杂性和变革性的特征，而全球治理的实践过程就是在权力多元、复杂的层次中遵循的制度、程序、规则，这个过程强调权力在全球治理中的动态性。

(一)权力概念

权力是传统政治的核心议题。政治分析中，权力通常被视为一种关系，即一个行为体通过并非出自其他行为体选择的方式影响其他行为体行为的能力[1]21-22。权力通过社会关系产生影响力，这种影响力决定了行动者自身环境和命运的能力。国际政治对权力的传统理解是用能力来解释权力，因此权力是一种特性或获得性。

全球治理中的权力是在全球治理体系中的行为体所具备的影响其他行为体及全球治理体系本身的能力。全球治理的实施是通过权力的运作实现的，权力的配置和运作模式直接影响到全球治理的效果。全球治理中权力的大小包括权威和资源的占有与支配两方面因素，这两方面因素共同决定全球治理的绩效。全球治理的绩效也会影响权力的大小。有效的全球治理会加强权力的权威，同时给权力自身提供更多可占有与支配的社会资源，而失效的全球治理必然有损于权力的权威并消耗其掌握的资源，使原有的权力进行调整并发生变化。

(二)主体与客体

根据全球治理的行为主体划分，全球治理的权力主体主要有国家行为体和非国家行为体。国家行为体是全球治理权力的核心与主导主体。但是当下的全球治理是由少数发达国家主导的，各个国家之间并不是平等参与全球治理。少数国家控制了全球治理机制的设置权与决策权，进而主导全球治理的走向。“国际体系的基本行为体是国家，权力争夺是国家间竞争的基本行为，而全球治理只是国家间竞争以及霸权国家控制其他国家的工具。”[2]虽然全球治理权力的核心主体是国家，但是能够影响全球治理的非国家行为体越来越多，如各类国际组织、企业和个人等。但是一些拥有重要权力的国际组织也是由少数国家控制的，其权力掌控在全球治理的少数发达国家中，这使得少数发达国家的霸权特征更加显著。

全球治理的权力客体主要是跨国界的全球性问题。全球治理的权力主体运用权力发挥政治影响力对全球性问题进行治理。而全球治理的一部分行为体是权力主体的同时也是权力的客体，具有客体本性。权力较大的行为体诸如发达国家或国际组织通过对权力的运用控制、影响权力较小的行为体。这种权力的运用主要通过主导议程设置与制度创设来实现在全球治理中的利益。

(三)权力形式

全球治理的权力形式主要有强制性权力、制度性权力、结构性权力。强制性权力在全球治理中是一种十分重要的权力形式。强制性权力是一方拥有优势资源对另一方的直接控制。全球治理中的主导国家能够利用其决定性的物质资源优势来确定全球治理的内容和方向。然而，在部署物质资源方面，国家的权力并不是唯一的。正式的国际组织也存在强制性权力，比如，世界银行可以制定借款国的发展政策，联合国难民署的高级专员可以创造、分配难民的生活机会来影响其他行为体。强制性权力并不局限于物质资源，还包括权威性与规范性资源等。正式的国际组织与非正式的社会民间组织在权威性和规范性资源中展示出强制性权力，以使特定的目标国家或组织机构遵守他们所推进的价值和规范。比如，国际组织能够利用其专家、授权和法律权威作为资源，迫使国家或非国家行为体改变其在全球治理中的行动以符合国际组织的利益取向。

制度性权力是全球治理另外一种重要的权力形式。全球治理的制度性权力是指行为体通过行动的制度安排迫使客体按照主体的意愿去行动的权力。这种权力以运行的制度、规则、程序为基础。强制性权力是行为者的直接控制与影响，而制度性权力是行为者以间接的方式控制、影响其他行为者行为的权力。在制度性权力的影响下，权力的主体与客体只是间接地相互关联，这种关联可以是空间的，也可以是时间的。在空间上，权力主体的行为只会影响制度安排(如决策规则，责任范围等)，权力不再是主体对客体的直接影响，而是通过社会扩展、制度上的分散关系来实现。在时间上，在某个时间点建立的组织机构可以拥有持续性和非预期的影响。某些国家或组织机构持有特权可以有选择地塑造战略规划避免某些偏见。比如，制定欧洲货币体系的主导国家在制定体系之时不仅保留他们在未来的特权地位，而且还要确保这种制度安排能够充分约束潜在的规则变革者。

结构性权力是全球治理的第三种权力形式。结构性权力是指塑造全球治理行为体互动所处的框架的能力，“这种权力强调了机制和国际组织所扮演的重要作用”[3]203-204。权力结构分为知识结构、金融结构、安全结构与生产结构。同一个行为体不需要同时支配这四种结构，其结构性权力在不同结构中存在着差异。虽然权力存在于强制和制度安排中，但要理解全球治理的运作，需要将全球行为体视为构成结构，这种构成结构在很大程度上决定了行为体的能力和资源。全球治理中的结构性权力塑造了霸权主义。霸权主义服务于主导行为体的客观利益，牺牲了其他行为体的利益。结构性权力在运作时是在全球治理体系中以隐蔽的方式存在，使得权力与价值观交融，深刻构建全球治理体系的内部控制。

全球治理中的权力在复杂的国际环境中，随着权力格局的变化而发生流变，在行为体与全球治理领域等方面表现出新的特性，对全球治理权力格局产生新的影响。

二、全球治理中的权力流变特性

全球治理正在经历深刻变革。全球治理领域的新问题、新挑战不断出现，导致全球治理权力也在新问题、新挑战中表现出新的特性。在全球治理变局中，国家行为体的核心主导地位、霸权主义等旧有逻辑仍然在发挥作用，但一些新的全球治理要素的产生与发展也助推了全球治理发生深刻变化，尤其导致全球治理权力格局的变化、权力的扩散与转移是全球治理权力变化的主要表现[4]。权力的扩散与转移可以视为治理本身的一种新的模式，权力本身被重新配置。

(一)主导国向崛起国的权力转移

权力从主导国向崛起国转移是全球治理权力流变的最明显表现。在过去两百年中，西方在世界上基本处于主导地位，它们从19世纪以及更早的时候就已经开始在世界进行殖民活动，进入20世纪，经历了一战、二战等战争后，虽然殖民地被逐渐消除，但是西方的力量仍然存在。然而，“随着国际格局的持续变化，原来由西方所主导的国际秩序越来越难以为全球提供公共安全的有效供给和繁荣稳定的增长空间”[5]。新兴国家的群体性崛起，对西方的主导地位构成了巨大挑战。新兴大国群体性崛起使得它们“在全球治理中的投票权和话语权提高，开始参与全球治理体制的顶层设计”[6]。

以中国、印度为代表的新兴大国的崛起，使得全球治理权力发生流变的同时也促使全球治理发生变革。新兴大国的崛起通过积极的对外政策和外交战略，扩大其影响力，实现权力的和平转移。在权力转移的过程中，崛起国首先通过局部性、区域性的战略，当谋求到区域主导权之后，逐渐延伸到全球层面。崛起国通过主导地区性秩序参与国际事务与全球治理，最终实现全球性质的权力转移。以中国为代表的新兴大国迅速崛起导致全球治理权力结构发生变化。综合实力的提升与国际权力的变化促使崛起国在全球治理领域谋求更多的权力，同时承担起更多的责任，“这是全球化发展和国际体系演变的自然结果”[6]。全球治理变革在一定程度上反映出权力的动态流变，在某些方面使得全球治理秩序趋向更加公平、合理。

在新的国际环境下，全球治理旧有的权力格局逐步消解，新的权力格局逐步建构，但这个过程是动态的，因为权力是不断变化的，因此全球治理的权力格局不会存在一个稳定的状态。从权力流变趋势看，国家仍是全球治理最重要的行为体，西方发达国家等主导国在未来一段时间内还是全球治理权力的核心主体。

(二)国家行为体向非国家行为体的权力转移

以国际非政府组织为代表的非国家行为体已经成为当代国际体系中产生重要影响的新型行为体。全球治理的权力表现出从国家行为体向非国家行为体转移的特性。非国家行为体在2008年金融危机以后，在全球治理的各个领域越来越有活力，其在全球治理中的权力主要表现为议程设置权力和规则规范权力。

全球治理是一个广泛的现象。特别是全球治理包含一系列正式、非正式的进程，也涉及一系列更广泛的行为体。全球治理所解决的问题是全球性的问题，需要多种行为主体共同参与发挥作用。非国家行为体在国家行为体的主导之下参与全球治理。全球治理的权力主体“作为权力资源的拥有者和使用者，必须在既有权力关系中，利用自身掌握的权力资源，施展自己的策略，来获取影响他者的能力”[7]。在全球治理时代，打破了国家间的现实界限，国家行为体之间、国家行为体与非国家行为体间的互动交流增加，增强全球治理中的非国家行为体的议程设置和规则规范权力。非国家行为体通常推动着全球治理关键所在的合作性问题的解决进程。

全球治理权力向非国家行为体的扩散与转移，因为以国际组织为代表的非国家行为体在全球治理中的作用愈发重要。在全球治理领域中，以国际组织为代表的非国家行为体行动力表现在高效与合理并存，国际组织能够运用制度性权力和强制性权力提升治理效果。但是，作为传统的权力载体，国家行为体仍是全球治理体系中的核心主体，但其重要性明显削弱。全球治理体系的权力主体日益多元化，各种非国家行为体成为重要的权力拥有者。

(三)传统治理领域向新兴治理领域的权力扩散

全球治理领域可以划分为传统治理领域和新兴治理领域。全球安全治理与全球经济治理是全球治理的传统领域，全球公域治理是新兴的治理领域。全球治理权力正在从传统治理领域向新兴治理领域扩散。全球治理权力向全球公域治理的流变是明显的。正是因为社会发展与国际环境的日趋复杂，改变了传统权力的固有模式，权力扩散到新兴领域，诸如全球公域。“全球公域是指超出单个国家主权管辖范围的、涉及全人类共同利益的公共领域，目前主要包括气候环境、公海、国际空域、太空、极地和网络空间等。”[8]相对于全球治理的传统领域，作为新兴领域的全球公域治理，其主体依然是以国家行为体为主导的多元行为体共同参与的治理模式，但是由于国家行为体的某些权力限制与缺陷，非国家行为体的权力属性在此领域的表现明显增强，在某些方面，非国家行为体的权力甚至超过了国家行为体。

作为新兴的治理领域，全球公域由于缺乏共识性的规制，各行为主体基于自身利益试图在规制创设阶段对自身发展有所倾向，使得复杂的博弈局面产生。在全球公域治理中，国家行为体仍然掌控着更多的权力，而非国家行为体在全球公域治理中的权力运行处于弱势，在短时间内无法撼动国家行为体的主导地位。这种权力的不均衡在某种程度上会危及全球治理的合法性。虽然非国家行为体在全球公域治理中拥有较弱的权力，但其具有潜在的牵制国家行为体的能力，并且这种能力会越来越明显。随着国际环境的变化和非国家行为体的发展，当非国家行为体掌控和运用权力的行为模式被普遍接受后，将对国家行为体的权力运行产生巨大影响。

随着全球治理行为体的权力变化，导致行为体权力形式与权力结构都在发生变化。但是旧有的权力格局在短时间内不会消解，而新的权力结构尚未得到完整建构，新旧权力格局交织，多种规制并存成为常态，全球治理面临更多的不确定性。

三、全球治理中的权力流变消极态势及消解

全球治理的权力从主导国向崛起国，从国家行为体向非国家行为体，从传统治理领域向新兴治理领域的扩散与转移，是全球治理权力流变的三个特性。权力在扩散与转移的过程中并不是某种程度的消失，而是重新配置。权力是分散的，在转移与扩散的过程中，通过某种模式分散到不同行为体和不同领域。全球治理权力的流变可能会促进全球治理体系的完善，也可能会导致全球治理鸿沟的扩大、“领导真空”的产生等消极态势，进而导致全球治理危机与全球秩序的失衡。

1.扩大全球治理鸿沟。权力流变会促使全球治理鸿沟的扩大。“全球治理鸿沟表现在全球治理实现过程中，行为体所需要的价值、制度、行动主体及治理议题出现差异与争议，从而削弱或阻碍了全球治理实现及效能提升，并进而带来全球治理过程和结果的失衡与失当。”[9]权力流变的过程中，各行为主体之间的实力差距扩大，旧有的价值理念和对全球治理的理解无法适应权力的变化，加之各行为主体之间执行力和行动力不同，在利益诉求、价值认知等方面存在差异，全球治理方案和议题不一致，导致全球治理鸿沟的扩大，进而导致全球治理危机，威胁国际秩序稳定。权力流变导致的行为体的多元化增加了全球治理方案的差异性。

2.产生“领导真空”。全球治理鸿沟是全球治理中现实存在的一种权力矛盾，而全球治理中权力的“领导真空”是全球治理潜在的一种消极态势。各行为体在掌握全球治理权力的同时，也掌握了某一方面的主导即领导权。但是现存的全球治理权力格局中，依然以西方发达国家为主导主体。虽然新兴国家崛起势头强劲，但依然主导不了现有的全球治理体系。在全球治理体系中，随着权力的流变，新兴国家的能力可能在一段时间内达不到领导全球治理的能力，而发达国家的主导能力在逐渐衰落，会在某一节点出现“领导真空”的现象，即发达国家丧失领导能力而新兴国家无力领导全球治理。“领导真空”现象与权力流变的积极态势构成矛盾，会使全球性危机加深，国际秩序失衡。这使得全球治理的主导国家与新兴国家之间重新平衡权力和责任成为十分迫切的需要。全球治理目前处于不稳定状态，未来的发展轨迹并不明朗。特别是特朗普政府主政以来，美国退出巴黎气候协议和跨太平洋伙伴关系，英国退出欧盟，都表明全球治理主导国家在国内和国际之间的关系越来越紧张，其国内与国际的矛盾会对全球治理体系形成巨大冲击，势必会对其他国家特别是新兴国家造成巨大影响。

3.合作：权力流变消极态势的消解。全球治理本质就是通过协调各行为体之间权力与利益来解决全球性问题。因为全球治理权力流变，导致协调的难度及发展趋向的不确定性增加。无论是现实存在的治理鸿沟还是潜在的“领导真空”问题，都是权力失衡、协调性缺失的结果。治理鸿沟是行为体内部权力的失衡与不协调，“领导真空”是行为体之间权力的失衡与不协调。在调适权力流变消极态势的过程中，合作是一种有效的途径。无论是国家行为体之间，还是国家行为体与非国家行为体之间，积极的合作态势能够形成势头来调适全球治理权力流变带来的问题。合作的目的是为了平衡全球治理中各行为体之间与各领域之间的权力，调整利益与价值以符合长期目标。 G20是全球治理中发达国家与新兴国家合作的典型案例，它实质上是权力流变所导致的结果，并受到其他因素诸如金融危机的聚焦效应的催化。G20正逐步取代G7，一方面是发达国家与新兴国家实力的此消彼长，动摇了G7的根基，使得权力结构被迫作出调整，另一方面是新兴国家探索的新的合作机制，促使权力得到凝聚，与发达国家权力的差距削弱。G20这种合作机制的产生使得全球治理的权力主体更趋多元化，多元主体的共同参与，以多边主义为基调的合作机制，超越国家利益，获得共同利益，提升全球治理的有效性。

非国家行为体与国家、政府间的合作也是调适权力流变所带来的问题的一种方式。比如国际组织利用自身的物质、知识或技术资源优势与国家或政府合作介入到全球治理的进程中。在这种情况下，国际组织通过权力的运用增强自身影响力。“由于有科学知识和相关规范做支撑，国际组织往往能够设定政治议程，进而建构决策者的知识体系，影响决策结果。”[10]

总之，合作是各行为体在全球治理中的必然趋势，“全球治理是实现人的共生共在，全球治理将是合作的治理”[11]。全球治理权力流变需要在合作的前提下平衡各行为体之间的权力与利益，以消解权力流变的消极态势。

四、结语

无论全球治理中的权力是从主导国向崛起国转移，还是从国家行为体向非国家行为体转移，亦或是从传统治理领域向新兴治理领域扩散，都停留在国家逻辑的固有模式中。在这种固有模式影响下形成的权力格局会随着格局惯性不断强化，进而阻碍新兴的权力主体参与全球治理。全球治理权力虽然在不断发生变化，但其他新兴力量短时间内依然撼动不了旧有的权力格局。现在面临的问题是，全球治理的各行为体要厘清自身在全球治理权力格局中的定位，根据这种定位与其他行为体以合作的方式获取共同利益，推动全球治理趋向公平、合理发展。