机场净空区鸽类危害防控探讨

2019-12-30重庆机场集团有限公司李晓娟

民航管理 2019年9期

□ 重庆机场集团有限公司李晓娟/文

鸟击一直是中国民航事故征候的主要类型，而鸽子又是造成鸟击事故征候的主要危险鸟种。国内很多机场都面临家鸽的威胁和困扰。为有效控制机场鸽击威胁，本文从机场及周边鸽子活动频繁的原因分析，重点对机场周边鸽类危害执法困难进行探索。根据原因分析，作者从健全行政法律、确定净空区鸽类管控重点范围、明确地方主体责任、推进行政执法等各方面提出建议措施。

机场面临的鸽击威胁

鸟击是指鸟或蝙蝠与航空器相撞的情况。随着航空业的快速发展，航空器鸟击风险概率越来越高。2007～2016年，中国民航共发生鸟击事故征候1282起，鸟击一直是中国民航的主要事故征候类型，而鸽子又是造成鸟击事故征候的主要危险鸟种。民航局公布的鸟击信息显示，2007年以来，中国民航确定鸟击物种信息的鸟击事故征候有28起，其中有8起是由家鸽造成，占比高达28.57%。国内首都、广州、乌鲁木齐、昆明、大连等很多机场都面临家鸽的威胁与困扰，军用机场面临的鸽击威胁更加严峻。2006年11月14日，李剑英驾驶飞机训练，不幸撞上鸽群遇难、机毁人亡。

重庆江北机场周边养鸽户数量更是由2005年的154户9043只，增加到2018年的645户，32778只，每年江北机场鸟击防范工作人员都要投入约三分之一的精力开展鸽击防范工作。由于机场周边饲养鸽子数量和放飞行为未得到有效控制，江北机场的鸽击防范效果并不理想，近几年来屡有鸽击飞机事件发生，机场面临的鸽击威胁和压力越来越大。

机场及周边鸽子活动频繁的原因分析

（一）利益驱动造成机场周边养鸽户逐渐增多

随着机场周边城镇化水平提高，机场周边聚居的人员越来越多，各种利益驱动，导致机场周边养鸽户数量也越来越多。这些利益包括经济利益、精神利益和法律利益。信鸽比赛或种鸽买卖为养鸽户带来了巨大的经济利益，很多养鸽户将饲养鸽子作为赚钱的工具。另外，部分养鸽户将养、放鸽子作为一项体育运动、一种精神寄托，把饲养、放飞鸽子作为缓解压力、调节心情的方式和与人交流的媒介。还有部分人员饲养鸽子，是在前面两种利益的基础上，认为在机场周边养鸽子还有一种法律利益，当政府在推进净空区鸽类危害治理的时候，可以要求进行经济补偿。2018年的统计表明，江北机场净空区范围17个镇、街的鸽子数量，共记录信鸽20860只，但是紧挨着机场的4个街道信鸽数量达11432只，占比高达54.8%。

（二）政府主体作用发挥不足

机场所在地的地方政府对机场周边鸽类危害治理和管控负有主体责任，但在净空区鸽类管理中仍存在以下问题。

一是组织领导力不够，未能整合各单位行政资源。由于机场周边居民饲养鸽子，包括肉鸽和信鸽，涉及地方安监、文化委、市政园林、规划、房管、公安、农委、镇街等行政管理部门职责。但地方政府在净空区鸽类管理过程中，组织领导力不够，没有充分发动各相关单位的积极性，没有整合各单位的行政资源形成合力和威慑力。因此导致各单位的职责未能很好落实，使得机场周边饲养、放飞鸽子现象普遍，大部分鸽主的饲养方式都是散养。

二是宣传不够，净空区群众法律和安全意识淡薄。地方政府对净空区群众总体宣传和教育不够，导致部分养鸽户居住在江北机场净空区域内，但不了解放飞鸽子会对航空安全的影响，甚至部分养鸽户存有侥幸心理，认为放飞鸽子不会造成影响或后果，法律意识和安全意识淡薄。

三是对鸽协缺乏有力的管理手段，鸽协管理松散。由于体制原因，地方政府对鸽协的管理缺乏有力的手段，机场周边鸽协对会员管理松散，入会门槛低，鸽协会员在机场净空区随意饲养、放飞鸽子的行为频繁。

由于地方政府尚未很好发挥主体作用，江北机场周边的养鸽户和养鸽数量未能得到有效控制，反而由于机场周边居民的聚集而不断增加。

（三）行政执法难造成机场周边饲养、放飞鸽子行为猖獗

基层是社会治理和法治建设的难点。基层执法牵涉面广，形态复杂，江北机场净空区鸽类治理缺乏强制性手段，执法面临一系列的问题。

一是执法主体不明确。

机场周边鸽类治理工作困难重重，其首要问题在于未明确执法管理机构。《中华人民共和国民用航空法》（第56号主席令）第五十八条和《民用机场管理条例》第四十九条，明确了净空保护区内禁止“饲养、放飞影响飞行安全的鸟类”。两部法规对相关法律责任也做了一定的要求，但是部分省市，在对接这两部法规时，照抄相关条款内容，并不明确具体管理机构和执法主体，使得法规条款要求难以落实。

二是牵涉多个执法部门，执法体制与机制问题突出。

机场所在地地方政府在治理鸽类危害时，借用城市市容、环境卫生管理条例、物业管理条例和城乡规划条例等法规条款对机场周边饲养鸽子进行治理，涉及市政园林、文化委、农委、房管局、规划分局、公安分局等各单位。由于各单位执法体制不同，如果没有强有力的领导，牵头部门缺乏统筹协调其他相关部门的能力和督导考核机制的支持，将无法整合各单位的行政执法力量，容易造成单位之间的互相推诿甚至扯皮。

三是鸽棚拆除和鸽子迁移执法阻力重重。

面对江北机场周边庞大的养鸽户和鸽子数量，想要进行拆除鸽棚，劝导迁移鸽子，困难重重。

1.执法容易引起强烈对抗。治理违规饲养的鸽子，涉及当事人的实际利益，执法容易引起强烈的对抗。有的违法当事人以自杀自残等方式阻扰执法，对执法人员进行谩骂围攻。

2.容易引发群众和政府之间的矛盾。为了对抗净空区鸽类治理，养鸽户们形成了利益共同体，达成攻守同盟，形成环环相扣的执法难局面。

3.容易造成巨大舆论压力。在当下的媒体环境，即使是完全依法执法，都有可能引起巨大的舆论压力，而社会风险也更不可控。

因为基层执法难，江北机场净空区鸽类治理执法主体成了烫手山芋，哪个单位都不想接手。而正因为执法监管的缺失，造成机场周边违规饲养、放飞鸽子的行为更加猖獗。

（四）飞行区存在鸽子取食和活动的环境特点

鸽子喜欢到飞行区活动，另一方面原因是机场环境对鸽子的吸引。一是飞行区开阔的自然环境吸引鸽子到飞行区穿越、飞行，练习飞行技术。二是飞行区内存在野豌豆、狗尾草等植被种子以及蜗牛吸引家鸽取食。三是由于鸽子对矿物质的需要，以及特殊的消化系统，鸽子会经常进入飞行区取食一些沙石和红壤。

相关对策和建议

（一）健全行政法律体系

机场净空区鸽类治理有如整治违章建筑，牵涉面广、难度大，需要各相关单位的通力配合。为确保净空区鸽类治理有法可依、有章可循，建议进一步建立健全机场净空区保护的行政法律体系。推进相关部门根据《中华人民共和国民用航空法》共同制定规范，促进民航单位与地方政府、行业协会、院校团体的协作与配合，增强净空区鸽类治理执法的强制手段，确保各项法律法规得以贯彻实施。

（二）确定净空区鸽类管控重点范围

《民用机场运行安全管理规定》和《民用机场飞行区技术标准》都将距离跑道中心线两侧各10公里，跑道端外20公里的区域范围内，划定为机场净空保护区域。这个区域范围较大，很多城市机场净空保护区跨越了好几个区，管理难度大。根据鸽子一般在鸽棚附近活动，活动范围一般不超过5公里范围的特点，建议将机场周边5公里列为机场净空区鸽类治理的重点区域。由于对于养鸽户的放飞行为难于监督，建议直接将机场周边5公里列为鸽子禁养区。