关于推进民航监察员职业化的思考

□ 民航湖北监管局 袁 博/文

民航监察员是行业治理体系的基石。监察员素质的高低、能力的强弱、工作的好坏，直接关乎行业政策、方针、指令的执行质量。要大力推进行业治理体系和治理能力建设，就必须在民航监察员职业化上下功夫。

研究背景

职业化是指工作状态的标准化、规范化和制度化，即要求人们把社会或组织交代下来的岗位职责，专业地完成到最佳，准确扮演好自己的工作角色。“职业化”概念源自企业，最初是为了提高劳动生产率，保证企业工作品质达到一定的标准。随着社会的进步和时代的发展，职业化也逐渐成为执法机关和行政机关的客观要求，如警察、军人、消防、海关等，都在职业化建设方面走在前列。

推进民航监察员职业化、全面规范各类行政和执法行为，是民航行业治理体系和治理能力建设的客观需求。同时，我国民航事业快速发展，现已成为全球第二大民航大国，行业管理从套用F A A逐步走向创新引领，监察员职业化是不可或缺的重要一环。

监察员职业化面临的问题

近年来，民航局大力推进监察员职业化相关工作，如开发行政执法系统、建立监管事项库、规范行政许可和行政处罚行为等，均取得了明显成效。但是，与警察、军人、消防、海关等相比，民航监察员职业化工作仍存在一定的差距，具体表现有：

（一）民航监察员的法律定位不明确

参照同样属于垂直管理的海关，《中国人民共和国海关法》（以下简称《海关法》）明确规定，海关是国家的进出关境的监督管理机关。《海关法》还有一个章节专门阐述监督检查，明确将海关及其工作人员界定为行政执法活动，提出具体的保障措施。

但是，《中华人民共和国民用航空法》（以下简称《民航法》）缺乏相关内容，民航监察员的法律定位仅仅在《中国民用航空监察员管理规定》（CCAR-18-R 3）（以下简称《监察员管理规定》）中有所体现。缺乏上位法依据，社会认可度低，导致在行政执法过程中存在诸多困难。

（二）民航监察员队伍建设缺乏长期规划

以海关管理为例。《海关法》明确规定，国家在对外开放的口岸和海关监管业务集中的地点设立海关，国家在海关总署设立专门侦查走私犯罪的公安机构，配备专职缉私警察，同时规定海关侦查走私犯罪公安机构根据国家有关规定，可以设立分支机构。这就为海关总署合理调整规模和编制提供了法律依据，为海关谋划人员队伍的长远规划奠定了法律基础。

而民航现有“两级政府、三级管理”监管体制是2003年民航深化改革确定的，后续管理架构和人员编制虽有微调，但总体变化不大。随着民航业务的快速发展，监察员人力资源紧张与行业发展之间的矛盾日益突出。以机场监察员为例，从2013年到2018年，五年间全国持证运输机场从193个增加到235个，增幅为21.7%，同期全国运输机场旅客吞吐量和航班起降架次增幅分别高达68%和51%；机场监察员每年开展的监察工作次数，由2566次大幅增加到3392次，增幅为32%。然而，从2013年至今机场类监察员数量不增反降，从210人减少到193人，降幅为8.1%。

监察员长期处于高负荷、高强度的工作状态，人才梯队建设、人才规划等方面缺乏余地。长此以往，监管资源将成为制约行业发展的阻碍之一。

（三）民航监察员缺乏职业上升渠道

以海关管理为例。为了加强海关队伍建设，增强海关工作人员的责任感、荣誉感和组织纪律性，2003年2月28日，第九届人大常委会通过了《中华人民共和国海关关衔条例》（以下简称《关衔条例》），明确了海关实行关衔制度，共设置五等十三级，制订了关衔晋级、降级等相关规定。并且，《关衔条例》以条例形式颁布，法律定位高。在此背景下，海关实现了职务与关衔并行发展，为海关工作人员扩展了职业发展渠道。

《监察员管理规定》于2014年7月1日起施行，仅为部门规章，法律地位不高。并且，其仅把监察员简单分为初级、中级、高级三类，且仅仅有名称上的差别，没有待遇福利、经费保障等方面的差别，导致民航监察员的分级管理既不能有效发挥经济杠杆和荣誉杠杆的作用，也不能拓展监察员的职业发展渠道。这种无差别的管理模式，导致此项工作内生动力不足。

（四）民航监察员职责边界不明确

民航监察员的首要职责是确保行业安全。但对于监管责任没有明确界定，广大监察员对执法边界、如何履职尽责到位并不清楚，导致过度监管、监管越位等现象时有发生。同时，“穷尽一切手段确保行业安全”缺少具体的操作流程和方法，某些执法手段（如暂停航班起降等），看似效果明显，但事关旅客出行等公众利益、乃至区域民航运行“一盘棋”格局，导致监察员在具体的执法实践中，仍有不少顾虑。

（五）民航监察员的社会认知度和职业荣誉感亟待提高

民航行业的宣传关注点多在飞行员、管制员、签派员等具体保障单位上，对于民航监察员的宣传力度不够。在日常访谈过程中，有些民航基层保障人员甚至不知道监察员具体职责。同时，民航监管部门与地方政府交流较少，地方政府很多部门不知道、不了解民航监管局和监察员，社会认知度较低。

近年来，民航行业大力弘扬工匠精神，开展了大量先进典型的宣传。但此类宣传多集中在具体保障单位、部门和人员上，极少关注民航监察员的工作状态，导致个别监察员存在“自我否定”、“自我怀疑”等不良思想。

（六）民航监察员证照管理亟待改进

职业化程度较高的职业，通常都有比较规范的证照管理制度，如军官、警官等。《监察员管理规定》中指出，监察员证是民航各级行政机关公务员依法对公民、法人或者其他组织从事民用航空活动实施行政管理，行使行政执法权的资格证明。

目前，民航监察员证件存在着一些问题：一是证件多样，由于监察员要进出机场控制区，监察员证不能代替控制区通行证，需要佩戴由各地区管理局颁发的特别通行证；与地方政府相关部门交流时，还需要携带工作证。监察员证不能取代特别通行证和工作证。二是证件不统一、不规范，各地区管理局办理的特别通行证和工作证制式不统一，不利于下一步推广的“双随机、一公开”工作。三是证件颁发仪式感不强，监察员证是监察员执法资格的认可，颁发监察员证是监察员职业生涯的里程碑事件。但实际过程中，通常都是直接送达个人，缺乏仪式感，无法发挥荣誉杠杆作用。

工作建议

（一）以修订《民航法》为契机，尽快明确民航监察员的法律定位。

现行《民航法》诞生于政企合一时期，已不能适应民航事业发展的需求，多年前已开展修订工作。建议以修订《民航法》为契机，尽快修改与行业发展不相适应的条款。借鉴《海关法》模式，新增监督检查部分，明确民航监察员的法律地位，理清行业管理部门与地方政府等事权的职责边界，为更好开展、实施民航各类行政执法行为提供工作基础。

（二）制定《国务院关于促进民航业发展的若干意见》的落实细则，完善监察员人才队伍长期规划，拓展监察员职业化发展通道。

2012年7月，国务院印发了《国务院关于促进民航业发展的若干意见》（国发〔2012〕24号）（以下简称《意见》），提出：适应民航业发展要求理顺民航业管理体制机制，强化民航系统各地区管理机构建设；对民航行政机构专业技术人员薪酬待遇等实施倾斜政策，稳定民航专业人才队伍。

《意见》为民航行政机关发展提供了较好的政策支持。建议尽快制定落实其相关细则，客观对待民航局、管理局、监管局人力资源状况和发展所需，针对各单位“量身定做”人才规划方案，不搞“一刀切”。

进一步细化研究监察员分类分级的相关政策，实施有差异的待遇福利、经费保障等，提升中级监察员、高级监察员的吸引力，引导监察员向更高水平、更专技能、更强能力发展。逐步探索民航监察员与地方政府、民航企事业单位的轮岗、挂职等渠道，提升监察员的综合素质。

（三）抓紧制定民航监察员的职责边界和追责办法，为基层监察员责任上“加压”、精神上“减负”。

国家应急管理部（原国家安监总局）2009年制定了《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》，明确制定了追究行政执法人员责任的七种情形、不予追究的十种情形。这种“事前明确规定、事后严格追究”的工作模式值得借鉴。

目前，民航行业没有针对民航监察员的职责边界做出规定，特别是缺乏监察员监管责任的规定，这是导致监察员产生“出事即追责”心理恐慌的根源之一，也是导致过度监管、监管越位的原因之一。建议尽快明确民航监察员的职责边界和追责办法，消除监察员的思想顾虑。

（四）多渠道、多层次宣传民航监察员，提升民航监察员的社会认知度和职业荣誉感。

建议民航行业在广泛宣传飞行员、管制员、签派员等具体保障单位的同时，不要忽视民航监察员群体。在评选劳动模范、宣传典型事迹等方面，加大对民航监察员群体的宣传，提升监察员的荣誉感。

（五）改进证件管理模式，提升仪式感。

建议将特别通行证和工作证等证件统一整合到监察员证中，同时在颁发、换发监察员证的过程中，举办相关仪式，强化仪式感，充分发挥正向激励作用。

结束语：

2019年5月，冯正霖局长在民航局安全运行形势分析会上强调，要推进监管队伍的革命化、专业化、职业化、正规化建设。冯局长的讲话，高屋建瓴，直指当前民航安全监管的关键点，鼓舞了广大监察员的士气。本文结合民航监察员职业化建设问题，开展了一些粗浅的思考，不足之处，请批评指正。