我国河长制管理制度探析

当前，我国正处在工业化和城市化迅猛发展的重要转型阶段，随着人口和经济的快速增长，水资源匮乏严重，原因包括过度使用和污染，一些主要江河的“消失”与工农业毫无控制和不可持续的水资源攫取直接相关。近年来，社会的高速发展更是使我国面临水环境、水生态、水资源、水灾害的四重流域水问题，急需一种制度来拯救河流。

河长制诞生背景

2007年5月，江苏省无锡市太湖蓝藻大面积暴发，致使太湖水质恶化，严重影响了当地市民的正常用水。为解决此类问题，河长制应运而生。2007年8月，无锡市出台了《无锡市河（湖、库、荡、氿）断面水质控制目标及考核办法（试行）》。自此，无锡市党政主要负责人以及相关干部分别担任了64条河流的河长，真正将各项河流治污措施落实到位。河长制作为一项流域、水生态治理的制度安排，临危受命，在相对较短的时间内，经过了时间和实践的考验，发挥了其创新性和独特性。

然而，河长制诞生伊始，学者们众说纷纭，一方面有学者认为河长制的诞生有它的必要性和重要性，在一定程度上可以减缓我国河流污染的进程，同时这项政策有明确的责任归属性，让责任暴露在阳光下，可以遏制责任的推脱，故它的优越性很明显。另一方面，有学者认为此制度只是一剂“止痛药”，治标不治本，虽可以立竿见影，但不能包治百病;而且它没有经过理论和实践的双重检验，贸然使用恐怕会为后人诟病。

河长制实效

2016年1—9月，在浙江省地表水省控断面中，77.4%为Ⅲ类以上水质断面，比2010年提升16.3个百分点;3.6%为劣Ⅴ类，比2010年减少了13.1个百分点。2017年3月，无锡市提出，将升级河长制制度的管理，为走出一条具有无锡特色的水生态文明建设道路而砥砺前行，提出“五联治水”策略来构成升级内核，持续推动无锡市的“生命工程”。

2017年5月，上海市推行“八个一”，让河长制落到实处，其中包括建立“一河一档”，落实“一河一长”等详细政策。

河长制自身的优越性

（1）河长制具有创新性。河长制作为一项地方创新制度，既有行政部门参与，又有环保部门支持，不再沿袭传统落后的治理方式，打破了河流治污的困境。古有孔子“因材施教”，今有河长“一河一策”，由于环境、地质等因素，每一条被污染河流治理方案都不尽相同。

（2）河长制具有多功能性。河长制的初衷是解决河流污染的问题，然而它有很大的推广空间，“湖长制”“湾长制”相继诞生，这不仅解决了我国的河流污染问题，还可以解决中国其他类似水资源的问题，在不久的将来，中国的水资源管理制度将会发展成巨大的管理体系，有条不紊，运转有效，职权分明，适度统一。

（3）河长制具有责任明确性。水具有典型的跨界特征，环保部门、水资源管理和保护部门、水行政主管部门等都在相应领域承担着与水有关的部门责任，造成水资源的碎片化管理，而现在将这些碎片化管理均归于河长，依靠河长来治理，即治理责任明确。

河长制虽然需要河长“治”，但泱泱大河污染并非一己之力就可以根治，河长也并非治理河道的专业人士，如果仅利用颁布法律法规就想轻而易举根治河道问题，未免异想天开。河长体系分为省、市、县、乡四级，科学管理，各级分工明确，责任到人。河长制办公室下设有关部门，具有针对性，对所管辖的河流负责，形成河流治理和防护的责任链，工作圈明显，告别了“九龙治水，各自为政”的顽疾。

河长制面临的问题与对策

河长制工作虽然彰显了强大的生命力，然而仍然存在许多不足之处，值得一提的是，落实河长制，依然是一个漫长的过程。

（1）缺乏法制性依据。依法治国是中国共产党领导全国各族人民治理国家的基本方略，河长制的非法制性存在运作的困境。从法制体系来看，河长制没有法律依靠，显得身单力薄;缺乏民意参与，落实唯政府性。例如，温州市推行河长制来源于省委、省政府《关于全面实施“河长制”进一步加强水环境治理工作的意见》和市委、市政府《关于建设美丽浙南水乡的实施意见》的精神，出台了符合本市的实施方案。该实施方案完全是政府部门自行制定的红头文件，未经市人大认可，亦无相应上一级政府人大的认可，流程上合法性不足。过分强调人治，而人治会出现决策的随意性和结果的未知性，大大提高治水效益的不稳定性。

2017年7月28日，《浙江省河长制规定》经浙江省十二届人大常委会第四十三次会议审议通过，并自2017年10月1日起施行。这是国内首个专门规范河长制的地方性法规，河长制从此有了法律名分。只有河长制的相关法制体系不断完善，才能在我国全面推行河长制，对河流进行长期有效的保护。参与的多元化是河长制成熟的关键，尤其是居住在河湖两岸的公众，他们能第一时间直观感受水质的变化，他们是天然的“监测器”。公众参与既可以让河长制信息公开，又可以及时为河流治理提出有效措施，群策群力往往事半功倍。

（2）河长制应急到常态的转化。河长制自诞生之日起，被定义为应急之举，更有学者将其定义为“扬汤止沸”之策，与许多的紧急项目、应急项目、重大工程一样，设立繁复冗长的结构体系，难脱“领导高度重视”运动式治理的窠臼。要想脱离“被动应急机制”的枷锁，首先就要建立完善的河长制管理制度和审核程序;其次可以将现行水治理体制与河长制有机结合，这种衔接在实践基础上已得到肯定，可以得到当地政府的推行，而且做到资源不重复但有效利用，尽量降低成本，达到最高效益。

（3）巨额资金投入。世界上开发管理较为完善的流域之一——田纳西河流域，其最大的成功之处在于将经济手段有效运用到流域管理中，实现了经营上的良性运营。而我国要想治理好河流，资金的投入数额是庞大的，比如企业废水治理达标排放、城乡污水处理设施、面源污染防治、生态修复等。单一的资金无异于杯水车薪，那么就需要引入多元化的资金投入来解决。不仅国家地方可建立专项基金用来投入，还要秉承“谁污染、谁治理”的原则，使排污者将污染治理规范化。大部分的OECD（经济合作与发展组织）国家已采取税收方法保护水资源，并且取得明显效果，故建立水资源保护税制也是一种可采取的措施。

绿水青山就是金山银山。我国对绿水的向往从未停下脚步，河长制作为新生制度虽刚见雏形，但一路取其精华去其糟粕，定能早日实现山清水秀的大好河山。