居民身份证安全使用与政府治理能力现代化

张扬

居民身份证，作为地方政府治理的一个重要工具，其安全使用正面临挑战，这不但严重危害公民个人合法权益，也对政府治理能力提出了新的要求。

刚刚结束的十九届四中全会聚焦“政府治理体系与治理能力现代化”，对政府治理提出诸多要求。

随着社会信息化和网络化的快速发展，居民身份证作为地方政府治理的一个重要工具，其安全使用正面临挑战，伪造、变造、买卖和冒用居民身份证等违法犯罪案件呈现高发态势，“被法人”、“被贷款”、“被老赖”甚至“被犯罪”等案件频发，不但严重危害公民个人合法权益，也对政府治理能力提出了新的要求。

涉及居民身份证的违法犯罪活动呈现哪些特征？近年来为何频发？从政府治理能力现代化视角来看，政府应该如何防范涉证违法犯罪、保障居民身份证安全使用？

政府治理面临新挑战

1985年，全国人大常委会批准发布《中华人民共和国居民身份证条例》，我国正式开始实施居民身份证制度，居民身份证成为证明居住在中华人民共和国境内公民身份的法定证件。从政府治理角度看，居民身份证具有个人身份识别的功能;从个人社会经济活动角度看，具有个人身份证明的功能。

三十多年来，随着芯片制造、安全防伪及信息技术的发展，居民身份证从“一代证”到“二代证”，制作技术更为先进，社会应用日益广泛。与此同时，涉及身份证的违法犯罪活动发生了较大变化，呈现出以下新特点。

首先是案件种类不断增加，从日常生活冒用发展到企业注册经营冒用、社会资金借贷冒用、逃避法律制裁冒用等 ;其次是案件侦办难度加大，从小广告、黑市交易发展到互联网线上交易、快递物流配送;第三是案件波及范围扩大，从局限单一地区的小规模交易发展到全国甚至境外的大规模交易，从小作坊式作案发展到有合法经济实体外衣的有组织犯罪。

从居民身份证正式使用至今已有34年，近年来涉及居民身份证的违法犯罪行为呈现高发态势，究其根本，首先源于社会信息化和网络化的快速发展。当前社会，信息共享和信息开放不断深入，在带来便利的同时，极大增加了居民身份证信息主动或被动泄露的风险。随着网络社交平台、互联网支付手段的普及，非法买卖身份证已发展成非接触性违法犯罪链条，使得相关违法犯罪拥有了相对隐秘的交易方式和“便捷快速”的交易手段。

同时，从政府治理和社会管理层面来看，随着社会管理的规范和完善，居民身份证适用范围不断扩大。各类以个人为主体的社会经济活动基本都要使用居民身份证进行身份认证，使一些不够合法合规、不敢或不能公开的社会活动不得不通过盗用他人居民身份证甚至使用伪造、变造的居民身份证来继续进行，这为伪造、变造、买卖和冒用居民身份证案件提供了作案动机，同时也提供了广阔的“市场”。

如何保障居民身份证安全使用成为社会各界广泛关注、公安机关重点研究解决的突出问题。

“涉证”违法犯罪缘何频发

伪造、变造、买卖和冒用居民身份证等违法犯罪行为直接侵害了公民的合法权益，严重危害了社会管理秩序。“涉证”违法犯罪活动多发是各种因素综合作用的结果，可归纳为以下几个方面。

首先是居民身份证使用核查不严。第二代居民身份证发放、使用以来，防伪技术水平得到很大提高，较好地满足了居民使用和社会管理的需要，但是一些社会用证部门盲目追求业绩，在利益的驱动下未充分运用二代证防伪技术优势认真核验人、证一致性，或未按规定使用居民身份证阅读机具，导致部分不法分子钻了空子，达到不法目的。

其次是部分公民持证用证安全意识仍有欠缺。部分公民对居民身份证仍然缺乏必要的安全意识，随意出借、随意存放、随意使用居民身份证，身份证遗失后不及时挂失补办，造成遗失的居民身份证进入黑市交易买卖。另一方面，部分公民对相关法律法规不够了解，对使用伪造或变造的居民身份证、盗用他人居民身份证的法律后果缺乏正确认知，进一步加剧了涉证违法犯罪行为的多发势头。

第三是使用伪造、变造的或者盗用他人的居民身份证犯罪情节认定的法律标准不够明确。我国现行法律中打击有关居民身份证违法犯罪行为的规定是比较完善的，《刑法》、《治安管理处罚法》、《居民身份证法》等都有相关规定。但在法律实施的具体标准方面仍然存在空白，根据《刑法》第 280条规定，使用伪造、变造的或者盗用他人的居民身份证达到“情节严重”程度才能成立犯罪，但对“情节严重”至今未有司法解释进行明确的认定，在法律实践中，使得诸多行为在一般违法和刑事犯罪的边缘试探，造成惩戒力度不够、违法成本较低而无法有效约束违法犯罪行为的结果。因此明确该罪中“情节严重”的规定无疑是司法机关急需解决的重要问题。

涉及居民身份证的违法犯罪活动多发已引起社会各界高度重视，公安部部署开展了全国公安机关打击整治伪造、变造、买卖和冒用居民身份证违法犯罪专项行动，取得了明显成效。

“治本之策”还须完善治理

“涉证”违法犯罪千头万绪，但治本之策，首要是完善政府和相关部门“涉证”治理体系与治理能力。为进一步遏制相关违法犯罪多发势头，相关部门和单位仍需从以下几方面重点着力。

首先，要进一步完善相关法律法规，有效打击伪造、变造、买卖和冒用居民身份证等违法犯罪行为。司法机关应研究出台相关司法解释，统一使用伪造、变造的或者盗用他人的居民身份证达到“情节严重”的规定中“情节严重”的实践标准。建议参照贪污贿赂犯罪“数量 + 情节”的量刑标准模式，“数量”包括持有数量、使用次数，在统计全国同类案件的具体数据基础上确定量刑幅度;在“情节”设定上，要综合考虑犯罪动机、使用范围、经济损失、对执法活动及被害人造成的影响，如是否妨害执法活动及程度，是否导致身份证件所有人失去上学、就业机会、产生不良信用记录甚至受到行政或者刑事处罚等。

其次，社会用证部门须严格核验证件，加强管理规范和技术培训。公安部已于2016年10月建成“失效居民身份证信息系统”，向社会相关用证部门和单位提供失效居民身份证信息核查服务。该系统具备数据实时更新和动态维护功能，为社会用证部门、单位落实居民身份证核查责任提供了重要的辅助手段。社会用证部门和单位应充分利用公安机关提供的“失效居民身份证信息系统”，进行居民身份证“实人+实名+实证”比对。

此外，社会用证部门需加强一线工作人员的居民身份证核查能力培训，督促他们严格履行核验程序，以确认身份证真伪、人证是否统一以及是否已经失效等。同时，社会用证部门还需注重对居民身份证阅读机具的日常管护和技术升级，确保机具功能运作正常，切实發挥好专业设备的钢牙利齿作用。

最后，政府和有关部门要加强居民身份证安全使用主题宣传教育。有关部门和单位应做好居民身份证安全使用知识的宣传。可采取播放公益广告、推送网络提醒、组织知识竞赛等多种形式普及安全用证常识和法律法规，唤起公民安全用证的意识，提醒公民自觉管理好本人证件、不盗用他人证件、不使用伪造或变造的证件。同时，还应充分宣传指纹信息对居民身份证安全使用的保障作用，建议公民换领带有指纹信息的居民身份证，并向公民普及居民身份证遗失后的应急处置措施和步骤，提醒公民第一时间到公安机关办理挂失手续，确保及时将遗失身份证信息纳入公安部“失效居民身份证信息系统”，供用证部门和单位进行核查比对。

随着社会信息化、网络化的快速发展，涉及居民身份证的违法犯罪类型更多样、情节更复杂、作案更隐蔽、危害更严重。有关部门应各司其职，完善法律法规和管理规范，形成政策合力，坚决防范、打击涉及居民身份证的违法犯罪行为，保障居民身份证的安全使用。

（作者单位：公安部户政管理研究中心）