共有产权住房立法之地方差异与协同

【摘要】共有产权住房是我国近期推出的一种新型保障性住房，对于我国深化房地产市场调控、优化保障性住房体系、建立“租购并举”的住房保障制度，都具有深远的影响与创新意义。作为一种缺乏成熟经验亦无域外平行制度可移植的新事物，共有产权住房立法进程采用了地方试点先行的实验性立法模式。本文采用比较的分析方法，选择北京、上海、广州三地为样本，研究三地共有产权住房地方性立法的差异化内容与成因，并进一步探讨其生成背景和中央立法协同的实现路径。

【关键词】共有产权住房;地方差异;立法协同

在中央“住有所居”住房保障制度导向的指引下，2017年4月，住建部、国土资源部共同发布《关于加强近期住房及用地供应管理和调控有关工作的通知》，提出在超大、特大城市和其它住房供求矛盾突出的热点城市，将增加共有产权房的供应。作为未来产权型保障房的主要形式，共有产权住房一经推出，便在全国范围迅速推广建设，对于我国深化房地产市场调控、优化保障性住房体系、建立“租购并举”的住房保障制度，都将产生深远的影响与创新意义。

1、共有产权房制度的立法模式与运行实效

因经济适用房、限价房等产权型保障房制度客观存在的内在矛盾，由此引发了违背住房保障资源配置公平性、所有人财富积累公正性以及政府财政资源使用效率较低等一系列社会问题。[1] 适时推出的共有产权住房制度整合了以往各类产权型保障房，回归并强化住房的居住属性，通过限制获利空间抑制购房人的投资投机需求，促进租购并举住房体系的全面建立。从共有产权房的发展演化过程来看，作为一种缺乏成熟经验亦无域外平行制度可移植的新型保障性住房，我国共有产权住房的立法过程依循审慎中创新的实验性立法模式：即“中央形成框架型指导意见——地方试点立法——经验归纳传导——中央统一立法”的制度形成路径。

从共有产权房产生、发展的具体过程来看，2007年8月，淮安市首创了与市场接轨的共有产权经济适用房模式——即中低收入住房困难家庭购房时，可按个人与政府的出资比例共有房屋产权。随后，上海市等城市也纷纷仿效推出共有产权住房以解决城市居民购房问题。2014年6月，住房与城乡建设部在北京召开共有产权住房试点城市座谈会，确定北京、上海、深圳、成都、淮安、黄石6个城市为全国共有产权住房试点城市。同年，住房和城鄉建设部等六部委正式发布《关于试点城市发展共有产权性质政策性商品住房的指导意见》（建保〔2014〕174号），将共有产权房定性为政府引导支持并通过市场开发建设、面向住房困难群体供应、具有一定保障性质和实行共有产权的政策性商品房，并说明了“中央—地方”立法框架：“坚持政府引导、政策支持，充分发挥市场机制的推动作用;坚持因地制宜、分类施策，满足基本住房需要。”即支持在中央政策引导下的各地方分别立法。此后，各地方就共有产权住房发展分别进行了差异化立法，如：《北京市共有产权住房管理暂行办法》（京建法〔2017〕16号），《上海市共有产权保障住房管理办法》（上海市人民政府令第39号）、《广州南沙新区试点共有产权住房管理办法（暂行）》等，这些地方性立法在运行过程中已取得一定的经验成效，为在全国范围进一步推广共有产权房并进行中央统筹立法奠定了充分的实践基础和制度依据。

2、地方立法差异：以北京、上海、广州为例

笔者选择了北京、上海、广州为例，通过比较三地已出台的共有产权住房立法文本，说明在分配对象、定价方式和退出机制方面，各地方均有不同考量和差异化内容。

其一，分配对象。北京和上海市的共有产权住房分配范围是城市住房困难家庭，广州市则将共有产权住房区分为两类——除住房困难家庭外，还基于城市产业转型的经济目标而针对中高端人才优先供给。与之相比，北京和上海的共有产权住房则更多面向中低收入住房困难家庭。北京市的共有产权住房明确要求申请家庭必须是本地户籍家庭且其成员在京均无住房，非京户籍家庭住房需求房源不少于30%;上海市将共有产权房的申请条件限定于达到规定年限的上海户籍家庭或个人，其住房面积、可支配收入和财产均低于规定限额，并且之前未发生因住房转让而造成住房困难的情形。

其二，定价方式。在共有产权房价格确定方面，北京市以建造成本为基准定价——以项目开发建设成本和适当利润为基础，并考虑家庭购房承受能力等因素综合确定。与之相似，上海市共有产权房的售价也是以建设项目结算价格为基础，并综合考虑购买者支付能力以及同类共有产权房项目的价格等因素确定。相比而言，广州市共有产权住房是以出售时周边商品房的价格为基准确定，认为“销售价格应低于销售时点同地段、同品质普通商品住房的价格。”这一定价方式显然更加市场化。

其三，流转与退出机制。在共有产权住房的流转机制方面，北京市采取内循环模式，上海和广州则运用内外循环并举方式。上海的共有产权房流转中对受让方并无明确说明，购买人取得房地产权证满5年后即可上市转让或由购买人继续购买政府产权份额，住房性质相应转变为商品住房，购房人只能按照其产权份额获得转让价款的相应部分。在广州市南沙新区，共有产权住房的购房人在持有住房5年后若政府放弃优先购买权，可转让给其他具有购买资格的家庭，房屋产权性质仍为“共有产权住房”;此外，自核准产权登记之日起满8年，购房人可提交上市申请，如代持机构放弃优先购买权则双方可共同转让房屋，并按所占产权份额获得转让款的相应部分。而在北京，共有产权房持有家庭只能按市场价格转让其产权份额，若代持机构放弃优先购买权，方可向其他具有共有产权房购买资格的家庭转让，该房性质仍为“共有产权住房”。这一差异化立法的背景因素是住房需求差异化——北京人口众多、房价畸高、住房困难家庭更多，故其共有产权住房更强调住房保障功能，只在体系内流转利于解决当下突出的‘夹心层群体购房困难问题;而在广州和上海市，对共有产权住房的定性为政策性商品房，居民购房能力和意愿也更强，故实行内外循环并举的流转方式有利于实现住房自有化，也有助于及时回收资金以进一步扩大保障性住房建设规模。

3、共有产权住房立法的中央协同

总体而言，共有产权住房在我国经历十余年建设发展，从中央到地方已初步建立基本制度框架。在“中央—地方”实验性立法模式的指引下，实践中应进一步解决相应产生的立法冲突和央地立法权有效配置及衔接问题。进一步完成制度顶层设计与统一规范的同时，应强化地方立法的针对性、预见性和连续性，确保共有产权房分配立法的一致性、稳定性和与实效性。

通过上述对北京、上海、广州共有产权住房地方立法的比较分析，可以看出，目前我国各地方政府是基于人口分布、居民结构、住房持有率等因素，并结合本地方经济发展导向而制定共有产权房分配制度。体现了因地制宜、因城施策的立法特点，也说明我国共有产权住房立法中采用了“试点性改革”与“试错性试验”模式，[2]但从目前共有产权房改革的实践经验分析，各地方共有产权住房的供应体系和管理体系相互分割、差异较大，立法内容呈现碎片化特征，也形成了地方立法与中央立法之间的内容冲突，如：关于共有产权房地方政府持有产权的比例，在2014年六部委共同发布的《关于试点城市发展共有产权性质政策性商品住房的指导意见》中规定：配售时承购人持有的产权份额一般不低于 60%。而在《广州南沙新区试点共有产权住房管理办法（暂行）》第十七条规定：购房人按照自身支付能力等决定所支付的购房出资额，原则上购房人产权份额应超过百分之五十但不得高于百分之八十。可见，购买人的购买比例要求有明显差异，地方立法已突破了中央立法的最低标准。复杂的共有产权住房类型和差异化内容，对共有产权房制度的公信力、法规执行和产权管理都造成高昂的交易成本和社会成本。

对于共有产权住房立法的中央协同问题，应当考虑遵循中央层面导向性立法的指引，在不违背其基本原则和内容的情形下，发挥地方立法权以实现本地域特定的经济、社会和文化建设目标，通过授权立法赋予地方更多的自治性权力。同时，地方立法应重视以下方面：其一，地方立法应保持与中央立法相协调，不违反上位法有关内容，以确保内容的一致性。其二，结合本地域特殊的历史文化、人口比例以及经济发展目标，在上位法允许的范围内做出地方性特色规定，体现立法的适用性和针对性。其三，遵循地方立法的程序規范，完善立法公开和意见征求机制，强化立法的民主色彩，提高公众参与度。其四，重视立法检查和后期评估。社会治理中的实验传统是一种政策型治理，通过不断出台新的政策来反复试错，从而寻找到解决问题的最佳可行途径。[3]因此，对于实验性立法中产生的诸多迥异的地方立法文件，必须定期进行梳理和阶段性检查、评估，对其中实际效果不佳的制度内容应及时修正和纠偏，以不断提高立法质量，通过稳定的制度供给实现社会良法善治。总之，在我国共有产权住房立法初期，其运行保障制度仍有待进一步探索和完善，通过实践中不断试点改革和经验归纳，进一步确认、固定和推广行之有效的制度经验，方能迈向适合中国国情发展的住房保障制度创新之路。

参考文献：

[1]吕萍，修大鹏，李爽.保障性住房共有产权模式的理论与实践探索[J].城市发展研究，2013（2）.

[2]左卫民.通过试点与实践推进制度创新——以L县检察院附条件不起诉的试点为样本[J].四川大学学报《哲学社会科学版》2011（5）.

[3]张乾友.朝向实验主义的治理——社会治理演进的公共行政意蕴[J].中国行政管理，2016（8）.

作者简介：

刘颖，西安建筑科技大学法学系副教授，研究方向：房地产法学、建筑法。

基金项目：

2014年教育部人文社科研究项目（14YJC820036）、2014陕西省社科基金规划项目（2014F12）的阶段性成果。