海上油气勘探开发与空间规划矛盾的几点思考——以渤海为例

■ 张蒙蒙/胡 恒/黄潘阳/刘 冀/张文龙

（1.国家海洋局北海环境监测中心，山东 青岛 266033；2.山东省海洋生态环境与防灾减灾重点实验室，青岛266033；3.国家海洋技术中心，天津 300112；4.国家海洋局海域管理技术重点实验室，辽宁 大连 116023；5.自然资源部海域海岛管理司，北京 100812）

0 引言

富煤、贫油、少气的资源结构现状，导致我国油气资源很大部分依赖进口。2018年6月15日开始打响中美贸易战，在美国的主导和干预下，我国油气安全供给和海外油气合作项目潜在风险逐渐凸显[1]。在此背景下，2018年8月30日国务院印发《关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》，提出“加大国内勘探开发力度……统筹平衡天然气勘探开发与生态环境保护，积极有序推进油气资源合理开发利用，服务国家能源战略、保障天然气供应安全。”

为落实中央生态文明建设要求，国家和地方采取了一系列加强生态文明建设的举措。自2016年以来，环渤海各省市陆续划定并公布了海洋生态红线，加强对渤海海洋生态环境保护。而根据我国能源发展规划，渤海海域是我国近海油气开采最为集中的海域，也是提高油气产量最可靠的海域，担负着保障国家经济发展和能源安全的责任。随着油气开发力度不断加大，渤海海域生态保护与能源开发之间的矛盾日益凸显。

1 渤海海域油气勘探开发现状

渤海海域位于北纬37°07′～41°0 0′，东经117°33′～122°18″。渤海油田位于渤海湾盆地渤海海域内，现有探矿权7个，矿区总面积约43000 km2；采矿业权30余个，矿区总面积约2600km2。渤海海域已发现油气田探明石油地质储量380000万m3，探明天然气地质储量2200亿m3。在生产油气田40余个，海上平台150余座，总开发井数3000余口。全海域年产油约3000万m3，累积产油约35000万m3；年产气约2亿m3，累积产气约90亿m3。渤海油田现有海底管道200余条，总长度2000余公里，海底电缆100余条，总长度600余公里。

2 主要问题

在编制相关海洋空间规划，特别是划定海洋生态红线时，若未征求相关行业主管部门意见或未全面搜集调查矿业权四至范围，就难免会与在探、在采矿业权产生重叠，与矿产资源开发活动发生冲突。实践中的问题可总结为以下几方面。

2.1 渤海近岸海域海洋油气勘查空间较小

根据《渤海综合治理攻坚战行动计划》要求，确保渤海海洋生态保护红线区在三省一市管理海域面积中的占比达到37%左右。环渤海三省一市的管理海域为距岸距离12海里内的近岸海域，现有海洋生态红线的划定，压缩了渤海近岸海域的海洋油气勘查空间。《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》提出“因国家重大战略资源勘查需要，在不影响主体功能定位的前提下，经依法批准后予以安排勘查项目”，但是没有跟进出台相关细则。因此，在红线区内开展油气勘查的难度很大，渤海近岸海域海洋油气勘查空间较小。

2.2 红线区油气项目陷入续期、退出两难境地

随着生态环保要求的刚性越来越强，一些红线划定若没有预留适当的发展空间和环境容量空间，将极大地束缚油气探勘开发的发展。海洋生态红线的划定主要是依照海洋保护区的范围来划定的，然而，我国大部分自然保护区建立时，属于抢救性划建，缺乏严格系统的科学考察，这间接导致了部分海洋生态红线的划定并不合理[2]。在部分并无保护价值的海洋生态红线区内，存在部分海域使用权即将到期的海上油气平台，该类平台多数情况下依然有较大的持续勘探开发价值。项目延续期面临红线区管控要求，而退出亦缺乏具有可操作性的退出机制，该类油气项目陷入续期、退出两难的境地。

2.3 近岸海陆交汇区域国土空间监管缺乏系统性

2018年国务院机构改革以前，海域、陆域分别以海岸线为界限进行明确、独立的监管。在因自然变迁已经成为事实陆域、尚未换发土地证的填海造地等特殊区域，进行相应勘探开发活动，无法适应现行海域使用论证、环境影响评价的技术规范和相关管理规定。同时，在海域使用权的设立审批方面，存在不衔接、不一致的情况，部分地方政府在海岸线向海一侧发放土地证进行油气勘探开发的现象时有发生。海域、土地空间资源管理存在不衔接、不系统的情况。

2.4 海洋生态红线对油气勘探开发活动兼容性较低

海上油气勘探开发立体用海面积较小，主要为导管架结构的生产平台，海底电缆管道等大部分用海仅限于底土以下区域，对水面、水体基本不造成影响。尤其是近年来随着环保科技的长足发展，现有海上油气生产平台通过污水回收、泥浆钻屑达标回注地层等方式，已经能够实现污染物零排放。生态红线未对此类立体开发活动作出规定，同时也未针对海洋生态红线实施情况建立配套的监测体系，没有针对红线管理定制监测要素和评价标准[3]。而现有海洋生态红线管控措施，大都明确禁止实施任何改变自然生态条件的生产活动和任何形式的工程建设活动。

3 原因分析

3.1 红线划定科学性不足，退出机制缺乏相关保障

一些省市在划定海洋生态红线时，生态保护和国家能源发展之间较难平衡，客观量化和评估较为困难，少数已建成投产的油田由于被划入海洋生态红线区，导致油田项目到期难以续期及改扩建。此外，还有部分省市划定海洋生态红线时，未能充分考虑保护对象的特殊性，没有充分的调查数据支撑，划定不够科学；为了满足红线指标，出现了诸如“直角、直线”的简单划定方式。而对于生态红线内已经存在的海域使用权、矿业权如何定性，如何制定处置方案，如何制定退出方案，以及相关资金的来源等细节问题，缺少具有可操作性的规定，目前尚无退出案例。

3.2 大陆海岸线存在动态变化

目前的海域勘界最重要的依据是沿海省（自治区、直辖市）大陆海岸线的修测成果，修测成果大部分于2007—2008年陆续经省级人民政府批准和公布[4-5]。随着近十年来的河口淤涨、蚀退等自然因素及围垦、筑堤、填海造地等人为因素的影响，环渤海海岸线发生了明显的变化[6]，1993—2013年20年间，渤海大陆海岸线长度共增加611.81km[7]，部分海域现状已经成为事实的陆地，海域管理工作中具有法律地位的大陆海岸线缺乏动态更新机制，已经成为海域管理、土地管理的难点。

3.3 生态保护与油气开发共存缺乏数据支撑

近年来，在线监测行业发展迅速，目前基本建立了较为完善的污染源监测网络，通过建立重点排污单位自动监控与基础数据库系统，实现了对重点排污单位的有效监管[8]。目前海上石油勘探开发企业针对勘探开发过程中产生的废气排放及入海排放的污染物进行了相应环保处理，但尚未全面开展实时监测，已开展了实时监测的也未接入监管部门数据平台。油气勘探开发活动对周边海域自然资源、生态环境的影响无法通过第三方或监管机构客观监管和评估。

3.4 盈利本质决定了企业不愿在环保领域大力投入

海上油气勘探开发与海洋空间规划之间的矛盾，目前主要集中在限制类海洋生态红线区和海洋功能区划农渔业区、保留区等，并未严格禁止油气勘探开发活动。油田开发可以通过提高技术含量或增加资金投入，采取施工期钻屑泥浆回收、运营期生产生活废水不排放等环保措施，实现对海洋环境影响最小化[9]。而针对油气资源储量丰富的限制类生态红线区，企业基于生产成本考虑，不愿加大资金投入，导致不能满足功能区的管制要求。

4 建议

4.1 建立油气项目用海准入清单

《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好防止污染攻坚战的意见》已经印发，渤海综合治理攻坚战已打响，随着新一轮更加严格的管控措施的实施，渤海生态保护与能源开发矛盾将更加突出。按照严格划定并坚守生态保护红线的要求，不再审批新的不符合海洋生态红线管控要求的项目用海。因此，建议国家层面建立保障国家经济发展和能源安全的重大海上油气项目用海准入清单，明确清单内哪些项目能够在一定前提条件下可以在红线区内进行勘探开发。

4.2 建立“多规合一”的国土空间规划，推进陆海统筹

现有的海洋功能区划将于2020年到期，面对国务院机构改革的历史机遇,按照自然资源部统一空间规划职能，加强国家能源战略规划与国土空间规划的衔接，加强生态保护和能源开发的协调发展，进一步梳理国土空间规划体系现状，增强国土空间规划的科学性、前瞻性和协调性，建立“多规合一”的国土空间规划[10-11]。按照党中央、国务院关于国家能源发展战略和生态文明建设的相关要求，优化海洋生态保护红线划定方法，开展海洋生态保护红线的评估及优化调整工作。同时加快推进海域勘界修测工作，将海域勘界修测工作与第三次全国国土调查相衔接，实现陆地国土与海洋国土的协调统一，探索建立大陆海岸线动态更新机制，以更好地为国土空间资源管理提供科学的数据支撑。

4.3 细化红线区管控措施，有条件允许油气勘探开发活动

对于矿业权、海域使用权和空间规划、海洋生态红线管控等工作，建立统一的审批联动机制，实现探矿权采矿权、海域使用权设置审查与海洋生态红线等的协调统一。基于海上油气资源流动性的特殊属性，建议对每一个红线区制定有针对性的管控措施，兼容对国家能源战略安全有重要意义的油气资源勘探开发。同时，依法有序退出海洋生态红线区内不符合管控要求的矿业权、海域使用权。对海上石油平台全面开展污染物排放在线监测工作，摸清排放本底数据及污染现状，全面评估海上石油勘探开发活动对周边海域自然资源、生态环境的影响，根据评估结果划分影响等级，建立环境质量底线和资源利用上线[12-13]。对于部分位于生态红线区等空间规划区内资源环境影响较小、对国家能源安全战略意义较大的油气平台，允许其在符合环境质量底线和资源利用上线的情况下进行勘探开发活动。

4.4 加大科研攻关力度，实现开发与保护协调发展

海上油气勘探开发与海洋空间规划有重叠矛盾的区域，大部分位于海洋功能区划的农渔业区、保留区以及限制类海洋生态红线区。由于油气开采的用海方式基本不改变海域自然属性，与多数功能区兼容，建议油气企业增加投入，加大科研攻关力度，采取科学的技术手段，有效的环保措施，最大限度地满足相关海洋功能区划和限制类海洋生态红线等管控要求，实现开发与保护的协调发展。同时按照《全国海洋主体功能区规划》中“储近用远的海洋油气资源开发格局”的总体要求，加快推进深海油气勘探开发工作。