新时代党建引领下的城市社区治理创新

弓顺芳

(中共郑州市委党校 郑州市行政学院， 郑州 450042)

社区是社会治理最小的细胞、最基础的单位。我国地域广阔,人口众多,不但各区域经济发展水平、文化积淀、生活习惯不同,即使是同一地区(如同一省)内部,往往也有较大差别。这些差异不仅影响了经济社会发展的和谐,也给社会治理带来了一系列的新问题。必须把握时代特征、遵循时代规律、顺应时代潮流，不断创新方式方法。这种创新必须是在党的统一领导下，调动最广泛公众积极参与并围绕善治目标进行的创新。

一、创新城市社区治理的重要意义

第一，创新城市社区治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。如何在新时代全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度，建立多元参与的、适应群众需求的基层社会治理模式，是基层党委政府面临的重要课题，也是检验党执政能力的基础性课题。新时代推进国家治理体系和治理能力现代化，首先体现在巩固基层政权和推进城市社区治理重要任务的落实完成上，并不断夯实筑牢基层基础。

第二，创新城市社区治理是新时代全面深化改革的基层回应。随着改革不断深入，国家权力逐渐从中央集中向地方和基层分权，资源逐渐从国家掌控向市场和社会分散；国家职能逐渐从专注政治管控向专注社会治理转变，治国主体与形式逐渐从行政主导向多元机制共管共治转变，呈现出以基层街道社区为平台合作治理社会公共事务的格局。因此，“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体系”[1]是全面深化改革的重要组成部分。同时，创新城市社区治理也是全面深化改革的重要任务，必须进一步转变政府职能，推动城市社区治理的体制机制创新。

第三，创新城市社区治理是满足新时代人民群众对美好生活需求的必然选择。随着城镇化进程加速，大量的城中村向城市社区转变，改造安置后的村民成为城市人，一批“新城市人”落户，人口流动性大大增加，新老居民混居在一定程度上加剧了社区群体利益、价值体系的多元化和碎片化。一方面，群众的需求呈现多元化、层次性差别，既有特困群体对满足生活的基础需求，也有更高层次的共享性需求，这种“改善型”向“共享型”的转变，需要进一步完善居民需求的利益表达与实践路径。另一方面，基层社会结构、生产方式和组织形态发生了深刻变化，驻区公共单位多、非公有制企业、新社会组织等逐步增加，更多的“单位人”变为“社会人”，社会矛盾比较复杂，亟须创新城市社区治理模式，及时回应社会需求。

二、当前城市社区治理存在的问题

(一)社区基层党建基础比较薄弱

当前，城市基层党建区域化改革仍处于初期探索阶段，党建引领各领域资源参与社区治理仍然面临诸多现实难题。第一，基层党组织条块融合不够。传统的党建工作模式是单位党组织以“条”为主，街道社区党组织以“块”为主，“条”“块”之间互不交融，单位党组织只听从上级组织部门和对口职能部门的命令，街道、社区党组织与驻街单位党组织缺乏直接关联。第二，部分基层党员积极性不高。对比市、区、街道、社区四级党建主体，驻街单位与部分党员参与区域化党建组织工作的主动性不高，单纯依靠行政力量和指令方式，难以真正形成“优势互补、资源共享、社区共治”的局面。第三，缺乏有效的配套制度支撑。有些地方政府虽然制定了街道工作委员会的相关工作规则，但在实施过程中，缺乏对驻社区单位的约束性引导机制和配套的具体实施细则，使得基层党组织被赋予权力却缺乏有效的制度安排，影响制度的有效落地和工作效果。

(二)社区治理创新理念存在偏差

受传统观念影响，一些地方政府在新的时代背景下,仍然延续传统“政府中心主义”的政府管理理念，只关注政府需要,不注重公众与社会的需求；只关注政府单一主体的管理,而不关注社会组织或居民自组织的参与管理；只关注以物以事为本,而不关注以人为本；只关注效率而忽视公平,在资源分配的公平与效率方面有失均衡。这种理念认为社区治理就是社区管理，政府和公民及其他社会组织之间是一种简单的管理方与被管理方之间的关系，其实质是以行政手段作为自上而下命令式的行为模式下的社区管理，阻隔了社区与公众交流的通道，不利于社区共同体的搭建，容易造成社区矛盾或社会问题的出现。

(三)社区治理创新能力缺失

我国政府的基本职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。这四者是一个有机的整体,并不是彼此分离的。当前，地方政府未能更好地发挥应有的职能,公共职能弱化表现比较突出。一方面，社区公共服务供给与公共安全需求不平衡。随着特大城市各类风险和公共安全形势的复杂和多样，城市社区的环境和资源承载力面临严峻挑战，危机的叠加效应和衍生效应进一步显现。但是，街道社区行政性事务过多，工作人员专业化水平不高，公共服务财政支持有限，容易产生“好事办不好、实事办不实”“群众不认同，效果打折扣”的现象。另一方面，老旧小区、转型社区面临的潜在风险因素、内部矛盾甚至冲突日渐凸显。如何应对转型社区中充满的文化碰撞和利益摩擦，需要基层党组织认真思考。转型社区在社会关系上有着不同于一般社区的典型特征，与改革前的传统农村社会结构相比，“村改居”以及“老旧小区”改造型社区的社会结构更加多元化与复杂化，转型任务更具有重要性与艰巨性，但是社区治理工作存在服务资源分配不足、社区认同与归属感匮乏、沟通渠道不畅等问题，这些问题的存在容易形成社区纠纷甚至引起比较大的冲突。此外，区域差异化社会治理模式创新也不够。地区经济发展的差异，带来社会文化的差异。如何摸索出一条适合本地的差异化社会治理模式，是基层党建工作的一项难题。

(四)群众参与社区治理积极性不高

根据共生理论，社区治理要求基层党组织首先树立对社会的服务意识，强化服务措施，努力实现公共服务供给的最大化与资源分配的最优化，最终提高社区居民对政府社会治理与服务的满意度。当前我国社区治理中的一大难题是社区认同和社区参与严重不足，社区居民的归属感不强、参与治理的积极性不高，社区建设实际上成了政府的“独角戏”，这就是所谓的“共同体困境”[2]。第一，居民参与社区治理积极性不高，部分群众和单位认为和自己没有什么关系。第二，居民参与社区治理途径比较单一，方式比较传统。在信息化时代和自媒体时代，在构建新的居民参与平台和议事平台上缺乏居民自主式创新。第三，居民改革成果体验感不强。居民生活的利益诉求日益增多，部分居民处于心理紧张、焦虑或不安的状态，对政府工作的满意度较低，这种状态容易加剧负面的社会情绪和行为倾向的滋生和蔓延，不利于社区治理的开展。街道社区缺乏整合各党组织资源的能力和硬性机制，对如何更好发挥战斗堡垒作用、探索党组织和党员联系社区居民、参与社区治理的模式思考不多，驻区单位参与社区治理基本上还停留于助学助困、清洁家园等被动参与的低层面。

三、构建新时代党建引领下的社会治理模式

(一)充分发挥基层党组织的领导核心作用

新时代推动党建引领下的社会治理工作是一项复杂的系统工程，它需要有一个整合多方力量，协同作战，共同维护社会秩序、抵御社会风险、确保社会安全稳定的总指挥。第一，加强党的自身建设，充分发挥党组织的核心堡垒作用。要以提升乡镇党委(街道党工委)组织力为重点，加强和完善对基层政权机关的领导，支持和保障基层政权机关充分行使职权，保证党的路线方针政策在基层得到坚决贯彻落实，提高服务经济社会发展和服务人民群众的水平。党员领导干部要擅用新办法解决问题，利用网上论坛、微博等多种新媒体手段，开展网上新闻发布、网上调查、网上讨论、网上问政等，倾听群众的诉求，不在各种信息“洪流”中保持沉默。第二，完善科学有效的制度体系。以增强城乡社区党委会组织力、巩固党的执政基础作为主线，以改革创新精神探索加强社区党的建设引领社区治理的路径。一是建立健全乡镇党委(街道党工委)领导下的街道议事规则和决策程序，完善街道重大决策制定、报告和公示制度。二是完善基层政权领导责任制和考评机制。实行中央统筹、各省负总责、市县抓落实的工作机制，明确党政一把手是第一责任人，基层社区党委书记是“一线总指挥”。第三，加强党的自身建设，切实解决群众身边的腐败问题。鼓励和支持基层群众性自治组织依法自治，推动全面从严治党向城乡社区延伸。

(二)坚持法治化、科学化的治理理念

恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中认为，政府是“从社会中产生，但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量”，并应当“在社会陷入不可解决的自我矛盾后，将冲突保持在‘秩序’的范围以内”[3]。这段话不仅揭示了国家的起源，实际上也揭示了基层政府所扮演的角色。我国社会管理体制正处于从“社会管控”向“社会治理”转变的长期渐进过程，科学治理理念的转变是做好党的基层群众工作的重要条件。群众工作的新特点、新变化、新任务和新要求，决定了群众工作的思路要与时俱进，不断创新。党员干部要善于学习新的知识，主动研究和认识新形势下群众工作的特点和规律，加强分析研判，重视总结群众工作的新鲜经验，用改革创新的思路破解社会治理中的难题。科学治理的实质就是在坚持以人为本为执政理念的前提下，更加强调治理主体的多元化，更加强调治理手段的法治化，治理过程民主化、治理工具效能化。具体来说，要做到：第一，由“替民做主”理念向“支持和组织人民当家做主”转变。第二，培育和激活社会的自我协调机制，让人民群众有维护自己利益的谈判机制。第三，由人治理念向法治理念转变。

(三)尊重和激发群众的首创精神

马克思恩格斯认为:“历史活动是群众的事业，随着历史活动的深入，必将是群众队伍的扩大。”[4]毛泽东指出：“共产党员决不可脱离群众的多数，置多数人的情况于不顾，而率领少数先进队伍单独冒进；必须注意组织先进分子和广大群众之间的密切联系。这就是照顾多数的观点”[5]。执政党的这种党与群众的主体一致性的理论要求必然会影响基层政府在处理公共事务中，必须充分尊重群众首创精神。政府应当从大量直接的、微观的、具体的服务事务中抽身出来办大事，通过委托代理、购买公共服务的方式，把不该直接包揽的职能，转交给社会组织等机构承担，逐步建构法治、科学、高效的市场经济体制，进而推动社会组织依法自治管理，壮大社会组织，夯实社会治理能力。

(四)探索中国特色的善治模式

查尔斯·福克斯把善治归结为“以人为本”，认为“‘善’就是人民为促进幸福的实现而民主决定的东西，人民就是标准，是主人，在他们之上没有判定对错的更高标准”[6]。基于对公民价值与公共利益的强调，善治理论主张政府、市场、社会都应该是社会治理的合法性主体，社会治理模式应该是基于社会治理合法性主体多元化而产生的网络化治理结构。党建引领下，以组织力实践活动中心和网格化管理作为中国特色善治模式的一种表现形式，是以政府与公民社会的良性互动为基本模式的社会治理过程，以最大化地实现公共利益为价值取向的理想政治管理理念的一种新兴的现代化城市管理和服务模式。这种以多元管理主体合作联动为特色的社会善治，“是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系”[7]，是改进和创新党建引领下的社会治理模式和方法。社区治理要大力推进涉及民生问题的各项配套措施改革，建立高效、科学、务实的工作机制，探索化解各类社会矛盾问题的制度措施，着力解决各类影响公平正义的突出问题，不断创新党建引领下的具有区域特色的治理模式。