规范燃煤自备电厂管理不宜“一刀切”——以煤炭企业自备电厂为例

杨方亮

(中国煤炭加工利用协会，北京 100013)

1 概 述

自2015年11月国家发改委、国家能源局联合发布《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》以来，规范燃煤自备电厂监督管理的工作开始成为能源政策热点问题并进入公众视野。2016年后，随着煤电产能过剩趋势的加剧，加强和规范燃煤自备电厂监督管理工作的推进速度进一步加快。2017年，国家发改委、国家能源局会同工信部、财政部和环保部等部门组成专项督察组，赴新疆、内蒙古、甘肃、广西、江苏和山东等6省(自治区)就此项工作进行了现场调查。2018年3月19日，国家能源局组织地方能源主管部门、行业协会、相关企业等单位参加的专项研讨会，就规范燃煤自备电厂及《燃煤自备电厂规范建设和运行专项治理方案(征求意见稿)》进行了讨论。2018年3月22日，国家发改委办公厅下发征求意见稿后引发热议，治理方案中较为严苛的措施，使得不少媒体在新闻报道中以“史上最严”来形容。

2 燃煤自备电厂的发展历程

燃煤自备电厂是我国电力发展历史中的特殊产物。早期的燃煤自备电厂主要是以钢铁、冶金、石化、煤炭等重工业项目的配套电源点、汽源和热源点的形式出现，规模一般都不大。改革开放以来，我国经济社会进入了高速发展时期，能源需求快速增长，以政府财政投资为主的电力建设发展模式已无法满足高速经济发展下的用电需求。在此背景下，国家开始出台措施鼓励“多家办电”，支持电力市场形成多元化投资主体，自此以后自备电厂得到了快速发展。有关数据显示，截至2017年底，我国的燃煤自备电厂装机规模约1.4亿kW，涉及钢铁、冶金、化工、建材、石化、煤炭、交通、造纸等工业领域。从自备电厂的电量消纳途径上看，联网自备电厂所发电量大多采用“自发自用、多余上网”的方式，自备满足企业内部需求后，多余部分按照与电网企业签订的协议上网，企业电量需求不足部分从电网采购。与其他行业的自备电厂相比，煤炭企业的自备电厂发展较为特殊。其他行业的燃煤自备电厂，主要是为满足主业的用电、用汽和用热需求而建，而煤炭企业的自备电厂主要还是综合利用电厂为主，消纳处置煤矸石、煤泥等矿区废弃物是其建设的主要目的。

从发展历史看，国内煤炭企业建设自备电厂经历了几个阶段。

第一阶段，上世纪60—90年代，为满足煤矿生产的用电、用热需求，部分煤矿在矿区内建设了一批中压、高压参数等级的常规燃煤坑口电厂。从规模上看，这批电厂总装机容量不大，经过近几年来的多轮煤电落后产能淘汰工作，目前这部分电厂均已关停。

第二阶段，进入20世纪90年代后，直到2003年左右，为推动矿区煤矸石、煤泥等废弃资源的综合利用，在国家资源综合利用扶持政策的支持下，经过相关主管部门批准，当时主要的煤炭企业集中建设了一批煤矸石、煤泥资源综合利用电厂，负责消纳处置矿区煤矸石、煤泥等固体废物，同时承担矿区的供电、供暖任务。这一时期的煤矸石、煤泥资源综合利用电厂规模普遍在6～50 MW，少量135 MW等级机组，而且基本都采用循环流化床锅炉。由于这部分机组规模普遍偏小，主要用于满足煤矿日常生产经营的用能、用热需求，因此这一时期的50 MW及以下煤矸石电厂建设的批复文件中，大量将其作为煤矿或煤炭企业的自备电厂。电网调度过程中，也常将中小型煤矸石、煤泥综合利用电厂视为煤炭企业的自备电厂处理。

第三阶段，2003年后，随着政府机构改革、电厂建设审批程序变化、新建煤矿规模扩大以及围绕煤矿建设的大型化工园区和产业园区不断出现等多种因素叠加影响，部分煤炭企业在大型煤炭工业园区周边建设了一批135～300 MW等级的煤矸石综合利用电厂。这部分机组的建设审批文件中，有少量作为自备电厂进行批复建设的，目前也被视为自备电厂项目。

根据不完全统计，煤炭企业建设运营的低参数、小容量常规燃煤自备电厂目前已基本退出运行。“十一五”以来，受经济效益不佳、煤电淘汰落后产能、煤电机组上大压小、机组环保节能指标控制和煤炭去产能等多因素影响，国内中、小型煤矸石、煤泥综合利用电厂(135 MW以下容量)已从最高峰时的1 200万kW降低至500万kW左右，加上少量批复为自备电厂的135 MW等级及以上煤矸石综合利用电厂，目前，煤炭企业自备电厂装机规模不足800万kW。

3 燃煤自备电厂面临的问题

煤炭企业自备电厂虽以煤矸石、煤泥综合利用电厂为主，但在国家推动淘汰煤电落后产能、加强和规范燃煤自备电厂监督管理等政策的实施过程中，煤炭企业的煤矸石、煤泥等资源综合利用电厂面临着一系列问题。随着《燃煤自备电厂规范建设和运行专项治理方案(征求意见稿)》的发布，如果完全按照征求意见稿中涉及煤矸石、煤泥资源综合利用电厂的措施执行的话，煤炭企业下属的煤矸石、煤泥电厂将面临生存问题。

3.1 煤矸石、煤泥资源综合利用电厂的身份界定

在《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》以及《燃煤自备电厂规范建设和运行专项治理方案(征求意见稿)》(以下简称征求意见稿)中，均默认将煤炭企业所属的煤矸石、煤泥资源综合利用自备电厂视为常规燃煤发电项目。在此设定下，按照现有的产业政策，煤矸石、煤泥资源综合利用自备电厂极有可能全部被视为小火电机组，承担淘汰小火电落后产能的责任和义务。实际上，目前不少地区已出现煤矸石、煤泥综合利用自备电厂在环保排放达到国家和地方相关标准要求的情况下，被当作小火电机组关停的现象。

国家发展煤矸石、煤泥综合利用电厂的主要目的是消纳处理矿区煤矸石、煤泥等固废资源，完善矿区循环经济产业链，同时解决矿区的用电、用热等需求。煤矸石、煤泥综合利用电厂长期以来承担的是工业固废回收处理站的职能，类似于垃圾焚烧电厂。煤炭是我国的主体能源，煤炭生产和消费量近年来一直保持在较高水平。为了合理利用煤炭资源，节约动力，国家层面也一直在推动扩大动力煤入选比例(炼焦煤已全部入选，总量在9亿多吨)。大规模的原煤入选带来了矿区洗矸、煤泥等废弃物的大幅增长，据测算，2017年洗矸量达4亿t左右，煤泥量接近2亿t。目前，这部分废弃物的主要处理途径之一是作为煤矸石、煤泥资源综合利用自备电厂的燃料。

煤矸石、煤泥综合利用电厂被当作小火电、常规燃煤自备电厂关停后，之前由其处理的矿区煤矸石、煤泥将会大量堆积，占压土地资源，长期堆存形成的矸石山也极易自燃，造成大气环境污染。同时，大量堆存的煤矸石、煤泥也会通过各种渠道进入流通环节流入民用散煤市场，民用环节燃用劣质散煤将会造成更大的污染问题。从环保控制水平上看，民用环节工业小锅炉的环保控制和能耗水平远低于煤矸石、煤泥综合利用机组。河北、山东、山西等煤矸石、煤泥综合利用电厂装机规模较大的省份，目前已完成超低排放改造，环保排放控制达到很高水平。

3.2 煤矸石、煤泥综合利用电厂的社会责任

按照资源综合利用相关扶持政策的规定，煤矸石、煤泥综合利用电厂合规运行，满足环保排放要求，即应享受资源综合利用电厂的奖励，免交各种政府性基金、附加以及承担的政策性交叉补贴等费用。然而，实际执行过程中，大量符合国家规定的煤矸石、煤泥综合利用电厂被要求缴纳各类基金费用。《国家发展改革委办公厅关于取消临时接电费和明确自备电厂有关收费政策的通知》(发改办价格〔2017〕1895号)中未将煤矸石、煤泥资源综合利用自备电厂纳入收费减免范围内，而征求意见稿中第三款“限期整改未公平承担社会责任问题”里，也明确要求自发自用电量应承担并足额缴纳依法合规设立的政府性基金及附加，并限期补交欠缴的金额。征求意见稿第23条中，明确仅有分布式光伏发电自发自用电量免收可再生能源电价附加、国家重大水利工程建设基金、大中型水库移民后期扶持基金、农网还贷资金等4项针对电量征收的政府性基金和系统备用费(目前煤矸石、煤泥综合利用电厂均为联网机组，一般都缴纳系统备用费)。要求资源综合利用电厂按常规燃煤电厂缴纳各类政府性基金项目，将大幅提高资源综合利用自备电厂的生产运营成本，在资源综合利用电厂因环保改造、燃料特性等原因导致运营成本增加、资源综合利用增值税减免难的情况下，其生存将面临巨大挑战，极有可能导致大量煤矸石、煤泥综合利用自备电厂退出运营，引发矿区的煤矸石、煤泥消纳处置问题。

3.3 煤矸石、煤泥综合利用自备电厂的能耗指标

由于我国煤矿、选煤厂数量众多，而煤矸石、煤泥又无法远距离运输，所以煤矸石、煤泥综合利用自备电厂立项时主要以矿区30 km范围内煤矸石、煤泥等固废排放量来确定机组容量，这就导致了机组单机容量和参数都较低，再加上燃料高灰、高硫、低热值的特殊性，煤矸石、煤泥综合利用电厂的能耗水平无法与常规燃煤自备电厂相比，更不用说更高参数、更大容量的常规燃煤电厂。

征求意见稿中第14条“燃煤自备电厂的运行要符合相关产业政策规定的能效标准要求”、第22条“严格执行环保、能耗、安全、技术等法律法规和产业政策要求，依法依规淘汰关停不达标的30万kW以下燃煤自备机组”，如将煤矸石、煤泥综合利用自备电厂的能耗考核参照《国家发展改革委 国家能源局关于进一步做好煤电行业淘汰落后产能工作的通知》(发改能源[2016]856号)中列举的淘汰标准执行，则300 MW以下煤矸石、煤泥综合利用电厂都将被关闭，实际上也就相当于关闭了绝大部分的煤矸石、煤泥综合利用自备电厂。届时，将会出现大量的煤矸石、煤泥无法处置，在矿区堆积泛滥，污染和破坏矿区环境。这些煤矸石、煤泥进入商品煤流通环节，阻碍了煤炭清洁高效利用战略目标的达成。

4 对不同类别燃煤电厂规范管理的建议

从促进清洁能源消纳、提升电力系统安全运行水平、提高能源利用效率、降低大气污染物排放、维护市场公平竞争、实现资源优化配置的角度，加强和规范燃煤自备电厂的运行监管是非常必要和及时的。鉴于国内燃煤自备电厂的实际，应在政策制定过程中，对不同类别的自备电厂进行有针对性的条款设定。

(1)充分认识煤矸石、煤泥综合利用电厂在推动煤炭清洁高效利用过程中的重要作用。发展煤炭洗选加工是实现消费端煤炭清洁高效利用的重要前置条件，只有充分发挥煤矸石、煤泥综合利用电厂的作用，实现煤矸石、煤泥等低品质资源矿区就地转化、精煤外运的目标，才能为消费终端提供清洁、高质的精煤产品，提高全社会的能源利用效率。鉴于此，建议在规范自备电厂建设及运行的过程中，建立切实可行的扶持和监督机制，鼓励现有煤矸石、煤泥综合利用电厂提高运营管理水平和环保控制水平。

(2)建立适合于煤矸石、煤泥综合利用电厂的资源综合利用自备电厂考核标准，不再将煤矸石、煤泥综合利用电厂纳入常规燃煤电厂的能耗考核范围。在对煤矸石、煤泥综合利用自备电厂的指标考核过程中，将考核重点放在环保排放控制和煤矸石、煤泥消纳处置量上，避免完全照搬常规燃煤自备电厂的能耗控制标准，加快建立适用于煤矸石、煤泥综合利用自备电厂的考核标准，杜绝一刀切将煤矸石、煤泥综合利用电厂等同于常规燃煤小火电的行为。同时，明确符合国家资源综合利用要求的煤矸石、煤泥综合利用电厂免收(减免)基金及附加等费用。

(3)加强对煤矸石、煤泥综合利用电厂的日常运营监管，杜绝弄虚作假。建议通过实施燃料在线监控、加强环保监控等方式，对煤矸石、煤泥综合利用电厂的燃料进行监管，对于不履行煤矸石、煤泥综合利用职责，弄虚作假的电厂，设定包括罚款、关停等严厉的惩罚措施，确保煤矸石、煤泥综合利用电厂按规定燃用煤矸石、煤泥等低热值燃料。