九四年分税制改革的背景、原因、成效及问题

冯游游

【中图分类号】F812.42 【文献标识码】A 【文章编号】2095-3089（2019）50-0247-01

中华人民共和国建国后逐步按照苏联模式建立起了一套政企不分的政治经济管理体制。从总体上看，建国初期这套财政税收体制在建国初期集中权力恢复发展经济、整合全国有限的社会资源，集中力量办大事上起来到了非常重要的作用。但是随着1958年“大跃进”运动的失败，这套财政税收制度的弊端逐渐凸显。为此，国家在这之后到1979年间先后进行了多次财政税收改革，这些改革使“不同企业和部门之间利税的财政负担的差异很大，造成它们之间苦乐不均，不能平等参与竞争。”[1]这一时期财政税收制度的最大弊端在于“中央忙于上收下拨，制定各种繁琐的规章制度;地方则疲于执行各种规章制度，应付上缴下收，费劲心思与中央讨价还价，获取更多的比例分成。”

随着改革开放政策的实施，原有的财政税收体制这个“上层建筑”已经不能适应当时的“经济基础”，为了消除老财政税收制度的种种弊端，中央政府实行了体制外（非国有部门）优先的“增量改革战略”。“对国家财政主要基础的国有部门，则采取一些‘放权让利的个别措施，用以给以企业一定的物质激励，使它们的活力有所增强，同时也给国有企业一定的自主权”。中央政府先后实行了“财政分灶吃饭”制度和“财政大包干”制度，可以说后者是前者的继续和发展。设立之初是为了巩固中央的统一领导和统一计划，在保证中央的开支的情况下，明确各级财政的权利和责任，充分调到中央与地方两个积极性。该制度在实施之初也确实起来了促使各级政府增产增收的效果，但其产生的弊端却也非常大，甚至超过了它所带来的好处。具体表现为以下几方面：“首先，各地区之间‘苦乐不均，鞭打快牛现象出现，承包制成为一种寻租的体制，激励人们从利用公共权力寻租取得好处;其次，它强化了市场割据与流通阻滞，妨碍了国内一体化市场的形成，80年代后各地区、各部门在行政保护下大搞低水平的重复建设，按照行政意图追求门类齐全的工业体系，使各地区的经济结构相同，经济效益低下”。“由于地方超收都留给地方，中央的财政受到极大损害，按照规定地方上缴中央的收入也会因为各种补贴使中央倒贴地方”。

可以说80年代的财政税收改革措施实质上是“向地方政府‘放权让利的分级财政制度，且这些改革并没有真正建立起与整个市场经济相适应的财政税收体系，反而使得财政税收制度的内部矛盾不断加剧，预算内规范收入逐渐萎缩，财政入不敷出的情况日益严重”。

在这样的背景和原因下，中央政府在1993年召开的十四届三中全会颁布了《关于建立社会主义市场经济体制的若干问题的决议》，并提出了当时财政税收改革的要点，其中有一项重要内容就是“把地方财政包干制改为合理划分中央与地方事权基础上的分税制，建立相互独立的中央与地方税收征收体系”，总的原则就是：统一税法、公平税负、简化税制、合理分权。主要内容包括以下三方面：按照税种划分各级政府的收入;依照各级政府的事权划分确立支出标准;初步建立中央政府向地方政府转移的制度。

总体上看1994年实行的新税制改革，“已经开始培训公平竞争的环境，在改善中央预算和地方预算关系方面取得了良好的效果。但是新税制改革仍然存在较大的问题与缺陷。主要体现在以下几方面：

首先，中央与地方的财权与事权划分尚有不合理之处。“总的来说，地方事权范围相对较大，而财权范围相对较小，常常出现‘地方出钱、中央请客的现象;并且现行的分税制只涉及税款的征收管理权，而所有税种的立法权、解释权、税目税率的调整权仍集中于中央。事实上，只有明确界定各级政府的税权划分之后，才能从根本上消除预算外财政和非規范公共收支膨胀的现象”。

其次，税种划分上有诸多混乱之处。“按照行政隶属关系划分企业所得税可能会增长地方保护主义”，“妨碍资本在地区和部门间自由流动和优化重组”;“以共享水源作为分税的主要形式使真正的地方税收体系无法建立起来;并且资源税一般划归中央政府，这样才有利于国家对资源开发的宏观调控，但现有的资源税除了海洋石油资源外全部划归地方税收”。

再次，税收基数返还的做法实质上是中央对个别发达省区做出的让步。“这一做法照顾了原有的财政分配利益格局，但却极其不规范，与国际通行的财政转移支付制度相差甚远。”

最后，“地方政府‘预算外资金和‘其他费预算政府资金两大类收入数额巨大，对非税收入依赖程度过高。这就可能导致企业不堪重负，政府机构和官员贪污腐化现象严重”。

从总体上看，1994年的分税制改革是一个不彻底的改革方案，也是一个利益矛盾冲突的妥协方案，中央政府在这次改革中仍然充当着“让利者”的角色。虽然其在经济发展过程中起到很大的积极作用，但是其弊端也逐渐凸显，新一轮的财政税制改革也应应运而生。

参考文献：

[1]吴敬琏.《当代中国经济改革》第八章，上海：上海远东出版社，1999年：304-305页.