农村“三变”改革的探索与实践

摘 要：农村"三变"改革是我国农村历次改革的升华，体现了改革与制度建设同进，确保农民享受改革成果的目标。下一步还需进一步突破难点，把控风险，坚持依法推进，注重契约精神和制度建设。一方面，在制定实施方案、资产确权、股权评估、交易、流通等过程中做到有法有据;另一方面，明确"三变"改革中政策制度建设的法制路径。通过制度建设体现农民集体组织共同利益基础上的民主协商精神，克服村级议事会存在的有形无实、代表性不够、机制不健全、群众反映不佳等问题，形成有效传达最基层群众意愿的通道，保障村集体成员的话语权和收益权。

关键词：“三变”改革;财产权利

党的十九大报告明确指出要实施乡村振兴战略。如何做好“三农”工程，是当前面临的根本性问题，必须始终把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作重中之重。同时，党的十八届三中全会指出：“要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利”。我县位于陕西省东南部，秦巴山区东段，全县总面积3554平方公里，辖21个镇，是陕西省政府批准的革命老区县，国家扶贫开发重点县。为此，我县立足现状在坚持土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下，开展了“资源变股权、资金变股金、农民变股民”（以下简称“三变”）改革探索，通过将农村集体资源性资产和经营性资产作价入股，将财政投入到农村的生产发展类、扶持类资金，在不改变使用性质和用途的前提下量化为村集体经济组织或农民的股金，将农民的承包土地经营权、住房财产权以及资金、实物、技术、劳动力等生产要素入股农业产业化龙头企业、农民合作社等新型农业经营主体，促进了农业适度规模经营，增强了农村集体经济实力，拓宽了农民增收致富渠道，促进了农业增效、农民增收、农村繁荣。

一、经验和亮点：以农村“三变”改革给农民“还权赋能”

1.建立确权颁证机制。大力推进农村集体土地所有权确权登记颁证工作，在此基础上，按照不动产统一登记原则，加快推进集体建设用地和宅基地使用权、农民房屋所有权、集体林权、小型水利工程产权等确权登记颁证工作，进一步厘清和明晰农村资源资产权属，做到四至清楚、面积准确、产权清晰。土地承包经营权登记原则上确权到户到地，在尊重农民意愿的前提下，也可以确权确股不确地。实行最严格的土地用途管制制度，禁止以农业为名圈占土地从事非农建设。分类推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革，对农村集体经营性资产，重点是将资产折股量化到本集体经济组织成员，賦予农民对集体资产更多权能，发展多种形式的股份合作。引导农村集体所有的荒山、荒沟、荒丘、荒滩使用权有序流转。鼓励将农村集体各类资产进行清理核实，经村集体经济组织全体成员同意，确定权属关系，折价入股农业经营主体，并按比例获得收益。健全农村集体“三资”管理监督和收益分配制度。明确集体经济组织市场主体地位。

2.建立产权交易机制。建立符合实际需要的农村产权流转交易市场，保障农村产权依法自愿公开公正有序交易。制定农村产权流转的管理办法等相关配套文件，完善交易规则和流程。建立交易监督机制，强化监管，确保产权交易规范透明运行。创新农村内部法人治理结构。分级建立农村产权综合交易平台，形成市级农村产权交易中心、县级交易所、乡级流转服务站三级农村产权流转服务体系。鼓励和支持以市场化方式组建农村产权及其他权益类资产评估机构，满足农村资产和权益评估需求。在农村产权评估市场的培育阶段，通过采取扶持补贴政策和适当降低民营评估机构行业准入条件等措施，鼓励和支持社会评估、会计等中介机构进入农村产权评估市场，让农村集体资产和农民承包土地经营权以及资金、劳动力等入股投资平台。村集体和农民以承包土地经营权或者其他财产权利入股农业经营主体，需要评估作价的，可以协商确定，也可以委托法定评估机构评估。加强评估人才队伍建设，通过业务指导、讲座培训、考核颁证的方式，培养一批专职从事农村产权评估业务的专业队伍。

3.建立权益保障机制。政府部门把保护农民产权利益列为重大事项进行督查，确保土地流转的合法性，维护好农民群众的切身利益。加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范，建立健全资格审查、项目审核、风险保障金制度，对租地条件、经营范围和违规处罚等作出规定。允许试点乡镇成立村集体经营公司，实现集体资产的统筹经营和统一管理，提高集体资产的使用效率，放大收益;实现村民到股东的转变，保障入股村民获得长期稳定收益。建立股份联结机制，引导农民、村集体经济组织和承接经营主体依法订立合同或协议，形成“利益共享、风险共担”的股份联结机制。建立股权分红机制，入股主体和承接经营主体按照合同确定的收益分配方式进行分配，在集体资产评估量化、资金量化、合理划分股权结构的基础上，入股主体和承接经营主体合理确定入股主体股金所占股比及收益分配办法，通过签订股权分红协议约定相关事宜。探索建立灵活多样的股权收益分配机制和兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。引导新型农业经营主体按照合作制原则完善股权结构和治理方式，确保村集体和农民履行股东的职责、行使股东的权力、参与重大的决策。

二、难点和问题：农村“三变”改革中存在的潜在风险与难题

1.亏损把控风险。农业属于弱势产业，是“靠天吃饭”的高风险产业，面临着自然风险和市场风险双重压力。“三变”改革后，村集体、农民的有关资产权利权益入股进入了相关自负盈亏人的公司、合作社等农业经营主体，因受冰冻、旱灾、水灾、雹灾等不可抗拒的自然因素和不可预见的市场因素双重影响，生产经营实体不可能只盈不亏，由于入股后有关资产权利权益介入市场程度加深，亏损的风险将更加增大。

2.权益保障风险。由于农民自身维权能力普遍较低，村集体和农民的有关资产权利权益在折价入股过程中可能存在被低估的现象。农民变股民后，自身力量较弱，维权能力不强。实际运行中，生产经营知情权、参与决策权难以保障，是盈是亏、收多收少只能老板说了算，容易出现股市中“大户”套“散户”的现象。

3.资源破坏风险。由于入股的经营实体都是规模化生产，在土地流转或入股后必然会导致边界不清，有的可能被改变用途将耕地“非农化”。一些山塘属于部分村民共有，由于没有产权交易平台，农户要退出，几乎不可能。企业为追求最大利润，不可避免地存在过度使用、不当使用生产资源等现象，导致农业生产资源被破坏，将来即使退股，也难以进行农业生产。

三、对策和思路：如何应对风险，稳步推进农村“三变”改革

1.把握好关键环节。选择经济实力强和效益好的农业经营主体，强化企业章程建设，建立完善企业收入分配农民“优先股”、信息公开和决策等系列监督机制，提升群众自身素质和适应市场的能力建设，确保群众利益不受损。抓好农村产权确权登记颁证工作，农村土地承包经营权总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围。合理设定土地承包经营权流转年限，期限5年为宜，最高不要超过10年。开展农民土地承包经营权有偿退出试点，引导农村集体所有的荒山、荒沟、荒丘、荒滩使用权有序流转。分类推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革，对农村集体经营性资产，重点是将资产折股量化到本集体经济组织成员，赋予农民对集体资产更多权能，发展多种形式的股份合作。因土地被征用等集体经济组织所得的土地补偿费和集体资产置换增值等增加的收益，应及时足额追加到集体资产总收益中，以保障集体经济组织成员的集体收益分配权。现阶段农村集体产权制度改革严格限定在本集体经济组织内部进行，切实防止集体经济组织内部少数人侵占、支配集体资产，防止外部资本侵吞、控制集体资產。建立“三变”管理监督制度、收益分配制度、退出机制和应急机制，探索设立政府性风险补偿保障金、农业经营主体风险保证金，发展特色农业保险。实行最严格的土地用途管制制度，禁止以农业为名圈占土地从事非农建设。

2.建设好交易平台。建立符合实际需要的农村产权流转交易市场，保障农村产权依法自愿公开公正有序交易。分级建立试点地区农村产权综合交易平台，形成市级农村产权交易中心、县级交易所、乡级流转服务站三级农村产权流转服务体系。制定农村产权流转的管理办法（试行）等相关配套文件，完善交易规则和流程。建立交易监督机制，强化监管，确保产权交易规范透明运行。通过第三方评估机构，按市场行情因时因地确定资产评估、价格确定、交易规则等，培育承接载体，壮大村级集体经济，让农村集体资产和农民土地、林地承包经营权以及资金、劳动力等入股投资平台。村集体和农民以承包土地经营权或者其他财产权利入股农业经营主体，需要评估作价的，可以协商确定，也可以委托法定评估机构评估。

3.掌控好融资风险。建立农村产权和土地承包经营权抵押贷款风险防范机制，探索“三四五”改革框架，为改革试验提供指导。即“三个基金”，设立农村土地承包经营权收储基金、农村产权抵押担保基金、农民宅基地和房屋使用权退出收储基金。“四项机制”，建立农村土地承包经营权退出补偿机制、土地承包经营权退出保障机制、农民宅基地使用权自愿退出机制、农村产权抵押担保风险机制。“五项制度”，深化农村土地承包经营权流转制度、农村集体荒地使用制度、农村集体经营性建设用地制度、农民宅基地制度、农村产权抵押融资制度。创新农村土地信托流转贷款，建立土地信托公司，形成土地信托服务网络。农户可将土地经营权交给信托公司，由公司进行流转。创新金融服务，把新型农业经营主体纳入银行业金融机构客户信用评定范围，对信用等级较高的在同等条件下实行贷款优先等激励措施。

作者简介：肖华（1976-）女，2002年7月毕业于西北农林科技大学财务会计专业，大专学历，现就业于旬阳县农村经营工作站，中级农业经济师职称，单位财务会计、主要从事农村产权交易平台组建、村级集体资产清理、村级集体经济组织认定等工作。