县级城市社区治理体系和治理能力建设刍议

郑丽庄

(中共宁德市委党校 管理学教研室 福建 宁德：352100)

1 问题的提出

党的十九大报告指出：“加强社区治理体系建设，推动社会治理中心向基础下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”[1]社区是社会的基本单元，社区治理是社会治理的一个缩影，是国家治理的重要组成部分。社区能否得到有效治理关系到居民获得感与幸福感的提高，关系到国家的长治久安。社区治理体系及治理能力建设关系到国家治理体系和治理能力现代化的实现。在我国各大中城市中，由于人口密集，社区建设起步相对较早，因此，大中城市的社区发展也相对较好；而县级城市社区建设起步晚，受社区发展各要素的限制，其发展相对缓慢。当前，在县级城市、尤其是县级市，其乡村大部分仍以村为治理单元，乡镇大多以居委会为治理单元。在县级城市中，大多数城市已进行区域划分整合，并以社区为治理单元。那么，县级城市应如何构建社区治理体系、提升治理能力呢？本文通过研究县级城市已建成的城市社区在当前治理中存在的问题，提出加强县级城市社区治理体系和治理能力建设的几点建议。

2 当前县级城市社区建设中存在的问题

从县级城市社区建设的情况看，多数社区建于2003年左右，至今约16年的发展历程。在社区发展过程中，县级城市社区建设存在的问题可以归为这两类：

2.1 社区发展不平衡不充分

县级城市社区发展不平衡不充分主要体现在社区基础设施和公共服务体系上。不同社区间的基础设施建设的差异性还比较大，公共服务供给上的民生“短板”尤为突出。

首先，相比较而言，由居委会转制的社区大多位于城市中心地段，这些社区各项配套设施相对成熟，在基础设施建设方面优于城郊社区。但由于历史原因，一些位于老城区的社区，木质结构房子多、巷道狭窄，在安全、环境治理上也存在一定困难；而村转社区大多处于城郊位置，他们在办公场所方面优于居委会转制社区，但在基础设施方面相对薄弱。无论是教育、环境卫生等社会事业方面，还是商业服务、市政设施方面，城郊社区都相对弱于中心社区。

其次，从人口数量看，城乡结合部社区与其余社区相比，有很大差异，这类社区实际管辖人口往往在万人以上，流动人口较多，管理难度大；从人口结构和素质看，由居委会转制的社区以及新兴社区，由于他们的居民本身是城市居民，人口结构相对固定，而且居民素质相对较高。值得一提的是，城区中很多居民在新社区购买商品房后并没有把户籍迁入新住址，因此，户籍人口的统计并不能准确体现社区的人口结构。例如某市的阳春社区，尽管其户籍人口只有两千多人，但实际上该社区的常住人口有五千多人，并且人口结构相对固定，流动人口相对较少，而且该社区的居民多为企事业单位员工，人口素质相对较高。相比较而言，一些村改社区的人员结构相对复杂，流动人口多、人口密集，而且多数住户是来自农村的居民，文化程度相对低、人口素质不高。

第三，从经济发展和治理水平看，不同社区间也存在很大差异。有固定资产的社区年收入过百万，而一些社区由于没有固定资产资源，整个社区全年零收入，社区建设比较困难。由于各方面的条件不同、拥有的资源不同，导致当前县级城市各社区在治理效果方面也存在较大差异。

2.2 社区服务无法满足群众需要

随着经济社会发展，社区群众的美好生活需要也日益广泛。当前县级城市各社区应有的功能没有得到最大发挥。社区作为在一定地域范围内的生活共同体，有着绝对的治理优势，管理者可以很好地掌握社区居民的情况，根据居民需要进行合理治理。但在目前县级城市的社区治理中，社区居民与社区管理者之间关系并不密切，许多居民表示没有去过社区办公地点，甚至有些在社区生活多年的居民表示不知道社区办公地点。目前，县级城市各社区中，除了小部分特殊群体与社区管理者间关系密切外，对于多数居民而言，只有需要开证明、办医保等事务时才与他们有所联系；而社区工作人员也只有在举办社区活动、进行人口普查、困难群体慰问等工作时才与社区居民有正面接触。更多的情况是，社区工作人员为社区做了很多的工作，而社区居民却毫不知情；同样，社区居民有各种个性化的需求，而社区管理者却一无所知。社区管理者与居民间的沟通不顺畅，加上社区居民本身共同体意识不强，使得县级城市居民较少主动参与到社区治理当中。

除了上述需求，县级城市不同社区不同群体还有各种不同的需求。比如：人员混杂的社区，居民有安全方面的需求；卫生环境差的社区，居民有环境保护方面的需求……还有一些群体有公平、正义、法治等方面的需求。总的来说，居民最关心最直接最现实的利益问题的实现，离不开社区的服务支持，而目前县级城市的社区服务发展还不能够充分满足居民的各种需要。

3 县级城市社区建设存在问题的原因分析

当前县级城市社区治理中存在的问题是由多方面的因素造成的，但总的来说，主要是由于治理体系的公共地位偏低和结构不健全，导致社区治理能力偏低、无法满足人民群众的美好生活需要。主要体现在以下几个方面：

3.1 政府支持力度不够

随着国家社会治理重心向基层下移，社区所承担的治理任务越来越重，而政府层面提供的支持明显不足。无论是在资金政策，还是技术人才方面，目前政府所提供的支持，均不能适应当前县级城市社区发展的需要。在当前县级城市社区治理中依然存在职责不明、体制不顺、人员编制少、任务重，“权随责走，费随事转”等情况。

对社区而言，本身日常工作繁琐，经常存在人手不足现象。与此同时，来自政府不同部门出台的许多文件又要求社区积极配合，并且对社区提出各种各样的标准与要求，造成社区工作压力大。据不完全统计，县级城市政府部门一年安排给社区的工作任务多达一百多项，有些任务需要全社区工作人员出动，连续工作三五天甚至更长时间才能完成，这无疑增加了社区工作的难度。此外，社区在法律层面上并没有执法权，因此对于政府下达的一些任务，实施起来并不顺畅。

随着信息技术的发展，越来越多的现代化治理工具被应用到社区治理中来，这就对社区工作人员能力提出了更高要求。而目前县级城市社区工作人员总体文化水平不高、年龄偏大，很难掌握这类现代化的治理工具。当前，许多县级城市在市级、乡镇及社区层面已经建立了网格化信息管理平台，但由于网格员少，平台应有的服务功能没有得到充分发挥。除了市级平台通过劳务派遣招收的网格员从事这项工作之外，各乡镇及社区的网格员大部分为兼职，特别是在社区(村)，干部文化程度普遍偏低，而这项工作技术性和文化程度要求较高，需要经过一定时间的专业培训。而一些文化程度较高的社区网格员刚熟悉工作，成为业务骨干，就考入了公务员或者找到待遇更高的工作而离岗。网格员队伍不稳定，信息管理人才不足、流动性大，严重影响了县级城市社区数字化建设。

3.2 社区造血功能不足

从县级城市社区调研的情况看，大部分社区都存在治理经费不足的情况，这就导致社区治理功能的发挥受到限制，影响了整个城市社区建设的推进。目前县级城市各社区基础设施、服务水平与群众的实际要求还存在一定的差距。就总体而言，一些村转社区或者村、居整合的社区，由于具有一定的村集体资产和资源，可以获得相应的村财政收入，资金方面相对较好，但因历史遗留问题，民生欠账较多，也存在资金缺口的问题。对于村、居整合社区，还存在使用权争议。因这类社区大多沿用原村委楼进行办公，这就导致社区中部分村民存在意见，他们认为这是社区中部分村民的村集体财产，现在供整个社区无偿使用不大合理。而那些由居委会转制的社区经济情况相对较弱，普遍存在办公场所小、社区经济造血功能较弱的问题，甚至还有部分社区存在零收入的情况，仅有政府提供的每年几万元办公经费，这就很难维持社区的正常运转。社区财产资源的短缺，使得县级城市社区普遍存在造血功能不足的现象。社区创收难也阻碍了社区各项建设工作的开展。

3.3 社区各治理主体作用没有充分发挥

在现代治理体系下，社区实现有效治理需要多方治理主体参与到治理当中来。这也是“治理”与传统的“管理”之间的一个很大的区别。“治理”强调的是法治，并且治理是多元、多方位的，有自上而下的管理，也有自下而上的意见参与，还有来自各方社会主体的积极参与；而“管理”则更多是简单的自上而下的统治。

当前，在县级城市社区治理中，治理主体仍以政府和社区管理者为主，这两者因为资金、技术、人才、体制机制等方面的原因，作用没有得到充分发挥；而作为社区主体的居民则较少参与到社区治理当中来，一些居民对社区的事务漠不关心；很多小区没有成立业主委员会，对于已成立业主委员会的少部分小区，其业主委员会也没有充分发挥应有的作用；而县级城市社会组织力量相对薄弱，尽管有不少社会组织参与到县级城市社区治理中，但多数服务为免费，这也限制了县级城市社会组织的发展壮大。不同社区治理主体的缺位，使得主体间该有的作用没有得到充分发挥，一定程度上影响了县级城市社区治理体系和治理能力的现代化。

4 加强县级城市社区治理体系和治理能力建设的建议

社区建设关键是加强社区治理体系和治理能力建设。社区治理体系是在党领导下管理社区的制度体系，是一整套紧密相连、相互协调的治理制度；社区治理能力则是运用制度管理社区各方面事务的能力。社区治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成。针对县级城市社区建设存在的问题及原因，现提出以下几点关于社区治理体系及治理能力建设的建议：

4.1 加强社区治理体系建设

党的十九大报告提出，打造共建共治共享的社会治理格局。要加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，并且强调要加强社区治理体系建设[1]49。因此，当前我们应当以深化改革、多元治理为动力，加强社区治理体系建设，完善社区治理体制机制，提高资源利用效率，不断满足人民群众日益增长的多层次、多样化的需求，构建与县级城市经济社会发展水平相适应，与社区居民需求相匹配，体系完整、分工明确、功能互补、密切协作的社区治理体系。

4.1.1 制定全市社区发展总体规划

从国内外的发展经验看，城市发展应当进行总体规划，如果缺乏应有的规划，就会使得城市像农村。尽管许多县级城市已经制定了城市总体规划，但在城市总体规划中缺乏对社区发展的具体规划。当前县级城市社区建设受诸多因素影响，很多做法显得碎片化，很多建设属于局部的、阶段性的，缺乏持续性、整体性、系统性，这也使得各个社区间发展不平衡不充分。所以我们应当根据《中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》，在县级城市城市发展总体规划下，坚持以基层党组织建设为关键、政府治理为主导、居民需求为导向、改革创新为动力，制定县级城市社区发展的总体规划；积极构建党委领导、政府主导、居民为主体、社会协同治理的多方参与、共同治理的社区治理体系；着力解决人民群众最关心最直接最现实的民生问题，统筹教育、医疗、养老等资源，实现社区层面的有效治理；同时，将县级城市社区进行分门别类，整合资源、增强能力，创新城乡社区治理机制，针对不同社区给予不同的扶持政策，对各类社区进行精准治理，努力把县级城市城乡社区建设成为和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园[2]。

4.1.2 加强社区法治建设

当前，在依法治国背景下，法治成为政府和社会各界一致认同的社会治理重要手段。建设法治社区是践行依法治国基本方略的应有之义。县级城市应当加快社区法治建设，将社区治理活动全面纳入法治化轨道，为社会公众依法参与社区治理和社区建设提供法治保障。首先，我们应理顺与社区治理相关的法律法规，依据法律法规制定社区治理制度，使社区治理真正做到有法可依、有法必依。第二，聘请专兼职法制工作者作为社区法律顾问、专业人民调解员等，对社区业务进行法律指导；第三，通过开展社区普法宣传、法治讲坛、微信、微博社区公众号等新媒体宣传，营造法治社区氛围；第四，建立社区法律服务支持系统，打造社区法律咨询、法律援助、法律专业服务等平台，构建邻里互助、居民自治、共商共治的社区治理新格局。

4.1.3 积极培育社区治理主体

社区的发展关系到个人、社会、国家各个层面的发展，因此社区治理也需要多方参与。随着社会发展进步，社区治理主体由相对单一逐渐发展到多元化，这也是社区治理的必然趋势。

首先，壮大社区两委力量。社区治理应当以党委领导为核心，这是实现有效社区治理的关键。我们可以通过培育社区党建特色典型，吸纳各方人才进入社区，如吸纳驻社区单位、企业负责人等进党委，强化社区党组织领导核心作用；同时通过提高社区工作人员待遇，提供医疗保险、养老保险等基本保障，解决社区干部的后顾之忧，吸引各方人才进入社区两委队伍，带领各方参与社区建设。

第二，培养社区领头人。在社区治理过程中，社区领头人具有重要的作用。一般情况下，社区中的能人更适合当领头人。这些能人身边通常聚集了一些志同道合的人，形成一定的小团体，他们之间已经形成一定的社会认同。通过发现社区能人，培养社区领头人，能够树立良好的社会规范，形成一定的社区治理共识，从而实现社区认同及社区规范，进而实现社区的自治、共治。

第三，培养居民社区意识。社区意识是社区全体成员对所在社区产生认同感、归属感、责任感和参与感,从而自觉自愿地为社区事务尽心尽力[3]。要通过开展社区集体活动，增加居民间的熟悉度，改善社区人际关系，让居民产生社区归属感，由此激发居民的责任感，进而积极参与到社区治理中。同时，要通过设立一定的激励机制，对给社区做出积极贡献的居民一定的奖励。对社区的好人好事，参与社区活动的志愿者等，要给予重点宣传报道，为社区居民树立身边的榜样。社区管理者及活动组织者应当及时对参与者的付出与贡献给予充分的肯定，增强他们的情感认同。

第四，培育和发展社区社会组织。社会组织在推动社区居民自治、激发社会活力、创新社会治理等方面具有重要作用。可以通过推动社区、社会组织、社会工作这三者间的“三社联动“方式，实现优势互补，满足社区群众多样化多层次的需要。通过政府购买服务与公益并存的方式，促进“三社”间的良性发展。例如，通过购买社区矫正、残障康复、老年人、青少年等领域的社会工作专业服务，解决当前社区的突出问题；通过开展公益活动，实现就业援助、婚育咨询、智残儿童和自闭症教育康复、婚姻家庭健康促进等服务项目的专业帮扶等。

4.2 加强社区治理能力建设

社区治理涉及到居民生活的方方面面，对社区工作者的能力提出了较高要求。同时，随着信息技术的发展，居民活动已经不局限于现实社会，越来越多的居民还活跃在网络社会中。这对社区治理能力提出了更高要求。

4.2.1 增强社区造血功能

社区经济能力是影响社区治理效果的重要因素。当前，县级城市社区急需改善造血功能，提高经济能力。为确保社区有一定的造血功能，首先要赋予社区一定的财产权利。在商品房开发中，要严格按照规定给所在社区无偿提供相应面积的办公用房，同时确保社区广告位租金、停车位租金等归全体业主所有，建议由社区代为管理，并且用于社区治理，以此增强社区造血功能；对于一些非商品房小区，可以出台相应的政策，因地制宜为社区打造好造血项目平台。例如，将社区辖区范围内沿街的广告展示立牌交由社区管理，由社区统一公开招租，收取广告位费用，增加社区收入；对于零收入社区，除了提高其办公经费，还可以通过一定的方式，为其创造可以造血的条件。例如，一次性给予零收入社区较高金额的造血补助，并委托专业投资机构将该补助用于投资，投资收益归社区所有；此外，要进一步完善社区绩效考评方案，加大用于推进社区完善基础设施、改善办公条件、提高服务水平、促进社区功能更健全的奖励经费。通过奖优罚劣，激发各社区创先争优动力。

4.2.2 打造“智慧社区”

随着信息技术的发展，人们的生产、生活都与信息技术不断融合。因此，信息技术也被广泛地应用到社会治理中，在社区治理领域出现了“智慧社区”的理念，并且逐渐被写入政府文件之中，特别是在2014年八部委联合发布的《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》中，将“智慧社区”作为重点发展领域，受到全社会的关注。通过“智慧社区”建设，可以优化社区各项业务流程、提高服务效率，也为社区服务模式和管理手段的革新带来极大可能。例如在医疗领域，通过社区医院提供的平台，实现互联网+医疗卫生，利用远程诊断手段，实现诊疗方式的转变，解决群众看病难、看病贵的问题；在社区治安方面，利用“全球眼”等电子设备，打造无死角社区，为社区治安提供保障；在养老、安全方面，通过设置家庭“平安铃”，将每户与邻居、社区、医院、消防部门等连接起来，实现最快的救助、抢险等。在公众参与方面，开展线下活动的同时，可以通过微信公众平台等线上渠道对外公开征集群众意见，经过初选、进行线上投票，然后开展专家评选，双管齐下，使社区群众更多更好地参与到社区治理当中来。

4.2.3 提高专业服务能力

在当前社区社会中，空巢老人、青少年心理健康，吸毒人员、犯罪人员社区矫正，居民健康需求、法律需求等社会问题更加凸显，这些都需要专业的社会工作者。因此，社区工作也将越来越专业化。而目前县级城市真正从社工专业毕业的持证社工数量极少，无法满足全市社区的服务要求。因此，我们一方面要在当地培养专业的社工队伍，另一方面要吸收社工专业的毕业生加入到县级城市社区治理当中来。县级城市要重视社工队伍建设，通过设立必修课与选修课，开展“菜单式”培训，对参加专业培训并通过考试的人员，颁发相应的社区工作职业资格证书；邀请专家对社区不同岗位的工作人员进行分门别类的专业业务指导；选派社区干部到外地社区进行考察学习，吸收不同地区的成熟经验；同时，通过政府购买专业服务，提高社工待遇，吸收社工专业毕业生回到本土工作。通过采取一系列措施，不断提高县级城市社区工作人员的专业化、科学化水平。