当前扶贫领域存在的诚信缺失问题及对策研究

郑 煜 赵平俊

贫穷，是人类历史进程中面对的共同问题，是一个世界性的难题。联合国在1945年成立之初就将“消灭贫困”写进了《联合国宪章》，是联合国《新千年发展目标》的主要工作之一。作为世界上最大的发展中国家，消除贫困、改善民生、发展经济，是中国政府几代人重要的治国理政目标。从1986年国务院贫困地区经济开发领导小组的成立到1994年的《国家八七扶贫攻坚计划》和2011年的《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》的颁布,再到2016年的《“十三五”脱贫攻坚规划》与2018年《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》的出台,几十年来，中央扶贫政策几经调整:从“救济式扶贫”到“开发式扶贫”；从“区域性扶贫”再到“精准扶贫”。反贫困的斗争已进入攻坚关键阶段，而形式主义、官僚主义、弄虚作假、急躁厌战情绪和消极腐败现象仍然存在，情节严重的已然影响脱贫攻坚工作的顺利进展。“立下愚公移山志，咬定目标、苦干实干，坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020 年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会。”[1]我们必须明晰打赢脱贫攻坚战的困难和挑战，切实增强责任感和紧迫感，一鼓作气、精锐出战、精准施策，以更有力的行动、更扎实的工作，集中力量攻克贫困的难中之难，确保打赢脱贫这场对如期全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标具有决定性意义的攻坚战。

一、当前脱贫攻坚工作取得的成效

回顾40年中国扶贫开发历程可以发现，中国经历了从区域扶贫开发到精准扶贫的政策演变，取得了巨大成就。特别是在习近平总书记提出“六个精准”要求后，脱贫攻坚工作在力度、广度、深度和精准度上都达到了新的水平。国务院扶贫开发领导小组办公室主任刘永富在十三届全国人大二次会议记者会上谈到“脱贫攻坚战的总体印象概括为两句话：脱贫攻坚取得了显著的成就，我们对打赢脱贫攻坚战充满了信心”[2]。当前脱贫攻坚工作取得的成效具体概括为三点：

(一)贫困人口锐减

2012年底实施精准扶贫之初，我国的贫困人口为9899万人。在打脱贫攻坚战的三年之初，我国贫困人口骤减为1660万人。从2012年底到2018年这六年的时间里，我国贫困人口数量下降到原来的六分之一，总共减少了8000多万贫困人口，平均每年减贫1300多万人。我国连续六年完成超过千万数额的减贫任务，赢得了国际社会的普遍赞誉。

(二)贫困县将有一半“摘帽”

贫困县数量由一开始的832个减少到2018年底所剩的400多个贫困县。其中2016年摘帽了28个贫困县，2017年摘帽了125个贫困县，2018年据评估又将一举摘掉280个县左右。随着脱贫攻坚工作的炙热化，我国贫困县即将有一半“摘帽”，这项工作得到了全国人民的普遍认可。

(三)建档立卡贫困村减少近百分之八十

为了对贫困县开展监测评估工作，了解和分析扶贫工作情形，我们对贫困达到国家扶贫标准的贫困户实行建档立卡。我国在2013年有建档立卡贫困村12.8万个，2018年底还剩2.6万个建档立卡贫困村，六年间建档立卡贫困村减少近百分之八十，这为我国大规模减贫工作做出了巨大的贡献，得到了贫困地区、贫困群众的积极响应与称赞。

二、当前脱贫攻坚工作中存在的诚信缺失问题

诚信作为一种美德是中华民族文化之宝，但它不属于历史，更属于当下。[3]扶贫工作中的诚信缺失不仅体现在部分基层干部和部分群众没有约束好自我个体，自身修养不到位，也外在地体现在各级扶贫干部在人际关系中的践约与守诺不到位。中国现阶段的脱贫攻坚工作在总体上进展顺利，成效显著，2020年实现全民奔小康的既定目标也一定能实现。但通过对各级纪检监察部门通报的脱贫攻坚领域腐败行为以及各地区存在的一些不合理现象进行分析可以看出，基层脱贫攻坚工作中各类诚信缺失行为还大量存在。具体反映在以下几方面：

(一)部分基层干部诚信缺失

当前扶贫工作的主体责任在乡镇，实施在基层村委，驻村工作队与队员负责监督。虽然这些工作表面上看来很合理，但在实际操作中更多的工作是依靠村委干部来完成，有些村委干部在识别与退出过程中串通一气、欺上瞒下、弄虚作假、欲盖弥彰，加上乡镇审核不严、驻村监督无法开展等现实问题，致使基层脱贫攻坚工作问题重重。吕梁市纪委于2018年10月31日公布了几起扶贫领域腐败和作风问题典型案例，其中两起尤为典型。交口县石口乡郭家岭村党支部书记李小明未按上级文件要求对拟出列名单进行民主评议，私自确定出列标准的问题；兴县高家村镇中庄村党支部原书记任寨全违规将其本人和一些不符合贫困户条件的支村两委成员、村民代表共11户40人上报为建档立卡贫困户，还利用职务之便贪污易地扶贫搬迁补助款2.52万元等问题。[4]这些现象的发生反映出某些地方的个别领导干部党性修养缺乏，原则性不强，存在侥幸心理，在涉及到自身利益的问题上出现诚信缺失行为。

(二)部分群众诚信缺失

随着教育、产业、金融、健康等各类政策红利充分释放，部分基层群众逐渐出现不履行赡养老人义务、虚报冒领扶贫资金、严重违反公序良俗等诚信缺失现象。主要表现在：为贪图小利而并户，截留补助资金却不赡养老人；与老人另户，因得不到补助资金而不赡养老人；因老人常年体弱多病，而自身生活拮据而不赡养老人；利用个人贫困信息帮助非贫困户享受贫困政策红利(比如：一户一策农机补贴、养殖补贴)；提供虚假信息享受低保待遇；隐瞒真实情况夫妻假离婚、违规并户；好吃懒做，赌博吸毒；婚丧嫁娶大操大办；薄养厚葬、攀比跟风。这些现象的存在，在一定程度上容易引发贫困户与边缘户之间的矛盾，出现争当贫困户现象。例如,2017年8月浙江省纪委曝光的台州市路桥区蓬街镇双联村党员张文飞隐瞒家庭经济收入、居住条件和生活条件等情况，骗取了11520元低保金。部分基层群众在错误价值观的引导下做出的诚信缺失之事，违背了和谐社会的伦理诉求。

(三)部分扶贫项目实施诚信缺失

宁夏自治区纪委2018年04月16日通报：中宁县列生牛羊养殖专业合作社法定代表人马列生在2013到2014年间以本人、亲属以及村民名义虚报圈棚、黄贮池项目，非法占有国家各类补助资金3.4万元。[5]又如和田地区纪委监委曝光和田广播电视大学原党委委员、副校长艾买尔尼牙孜·买买提奴尔违规冒用61名农民身份，成立种植养殖专业合作社，骗取扶贫项目资金50万元问题。[6]通过各级政府历年来对外公示的扶贫领域违法违纪行为信息可以看出，扶贫项目实施方面还存在个别村级企业(包括合作社)通过做假账，加大支出，减少收益来套取扶贫资金；将专项扶贫资金挪作他用；扶贫项目建设目标不明确，缺乏可持续发展基础；扶贫项目建设与扶贫资金使用过程不透明，审核把关不严，造成扶贫资源浪费；扶贫项目缺斤短两、施工方虚报工程量骗取扶贫资金等扶贫项目实施过程中的种种诚信缺失现象，直接侵蚀了群众的切身利益，损害了党和政府的形象。

三、扶贫领域诚信缺失行为存在的主要原因分析

造成扶贫领域诚信缺失的原因是多方面的。既有政策规定的不规范因素的影响，也与基层干部、贫困群众自身素质有关，具体可概括为以下几方面：

(一)制度要求尚不规范。各地方的各类扶贫工作尚在摸索中前行，没有形成系统的监督、预防、惩治制度模式。一是对派驻扶贫干部的素质要求不明确，一些扶贫干部专业水平较低，被动参与扶贫思想严重，对国家各类扶贫惠农政策的学习理解不够，在贯彻落实上出现偏差。二是基层群众针对发现问题的申述渠道不畅，一些别有用心的人利用政策空子为自己或者他人谋取利益提供了便利。三是在国家实施大规模脱贫攻坚工作初期，一些基层干部与农户利用贫困户识别、审核、公示等方面的扶贫政策缺陷串通一气，伪造年度收入信息、加大支出数额、巧立致贫原因，绕过村民委员会把一些不符合“八不进”原则或明显不符合贫困户标准的农户评为贫困户。四是基层党组织监督机制不完善，没有对基层干部的不良行为形成有效的监督，造成一些基层党员领导干部的政治素质不高，利己思想严重。

(二)社会诚信体系尚不健全。随着脱贫攻坚工作的推进，一些地区、一些干部通过造假项目、假信息、推迟销户、虚增农户等违规操作手段套取国家各类涉农、涉贫资金，一些群众好吃懒做、攀比跟风甚至赌博吸毒等诚信缺失现象不断出现，这些基层干部和基层群众在利益面前丧失了党性，丧失了原则，丧失了最基本的诚信观念。表面来看，诚信缺失是由道德滑坡造成的，但放眼深层，既有经济转型、市场缺陷、机制不完善和诚信道德教育缺失的影响，也有社会信用体系建设不完善、法律法规不健全等因素的影响。这说明我国对社会失信行为的惩戒体系还不完善，惩处力度还远远不够，没有对社会失信行为形成有效的震慑力。

(三)监督管理机制还不到位。一些基层党组织和行业主管部门没有抓好主体责任和监督责任的落实，没有充分认识到扶贫工作的重要性；针对各级扶贫干部责任的考核不到位，针对扶贫资金、项目、物资的审核、下拨与使用的监督和检查力度不够，未能发现更深层次的问题。加之一些基层党组织和行业主管部门对国家扶贫资金使用、物资发放、项目建设过程的监管不到位，了解各类扶贫信息的申述反馈渠道还不通畅，给扶贫领域腐败现象留下了较大生存空间，致使一些基层干部责任意识缺乏、价值观念淡化、诚信观念缺失，为一己私利便敢伸手。

四、针对扶贫领域诚信缺失行为的建议与对策

随着国家脱贫攻坚工作的深入推进，各项扶贫政策的落实力度会继续加大，贫困群众会获得更多政策红利，但扶贫领域的诚信缺失现象也会继续存在。从根本上解决这些问题需从多方面入手，几点建议与对策如下：

(一)规范扶贫政策机制，降低诚信缺失可能

1.建立扶贫干部能力素质提升机制。定期对各级扶贫干部进行扶贫培训，不仅要进行技术指导，更重要的是定期对其进行思想教育，以提升扶贫干部诚信素养，让活跃在扶贫一线的扶贫干部都能成为扶贫领域诚信的践行者。同时，强化扶贫干部辨别扶贫失信行为的能力，在扶贫过程当中能有效鉴别出村民的失信行为。最后，上下游扶贫干部间应定期进行工作汇报和经验交流，切实推进脱贫攻坚工作有效完成。

2.畅通群众维权机制。通过网站、微信平台、电话、微博等各类载体，及时倾听和收集群众反映强烈的涉及扶贫领域的腐败问题，并能有效地且有针对性地帮助群众处理这些问题。畅通群众维权机制在于充分保障群众的知情权、参与权，切实维护群众的合法权益，让群众也积极地参与到脱贫攻坚战中去。大家心往一处想，劲往一处使，一定能在2020年实现全面建成小康社会的目标。

3.健全贫困信息审核机制。首先，建立贫困信息网络查询平台，依靠大数据掌握贫困户更多信息，准确分析贫困户上传信息的可信度，并结合国家贫困标准与当地居民生活实际，科学准确评定出真正的贫困户。其次，充分运用微信平台、宣传公示栏、召开村民代表会议等方式，将贫困户识别退出、物资发放、资金补贴等方面信息进行公示，使脱贫攻坚各方面工作始终处于“阳光”下运作。最后，要加强党建工作“三基建设”，推行基层干部向党员群众定期汇报制度，邀请乡镇干部、驻村干部、村民代表及社会人士参加，加强对基层干部施政能力与成效的监督评估。

(二)强化权力监督力度，严惩诚信缺失行为

1.加强反腐教育。加大对扶贫领域违法违纪行为的惩诫力度。有针对性地加强法纪教育、廉政教育、警示教育和道德教育，让守纪律、讲规矩成为干部的自觉行动。通过针对性合理性的反复教育促使干部们逐步树立起正确的世界观、人生观、价值观和诚信观，增强他们勤政廉洁、服务于民的观念，并树立起遵纪守法、爱岗敬业、使命担当的意识。

2.强化权利监督。首先要大力推动基层乡村两级政务公开、村务公开和财务公开制度建设与落实，将扶贫项目建设、扶贫专项资金使用、贫困户识别、评定、公示等群众关心的敏感问题通过召开会议、张贴公布等方式对外公开。其次要加强对帮扶单位与驻村扶贫干部的考评考核，将能否遵守中央八项规定，是否主动抵制“四风”与帮扶效果、群众满意度一起作为帮扶单位与驻村扶贫干部的考评考核内容之一。最后要加强对扶贫项目的预算评审、招投标和审核验收等环节的管理，完善扶贫资金使用事前审批流程、事中监督跟进、信息公示、事后审核审计，实现对资金使用情况的全过程监督，杜绝套取、挤占、挪用、截留专项资金等现象。

3.加大惩处力度。针对扶贫领域发生的各类违法违纪与失信行为，纪检监察部门要始终坚持“零容忍”态度，发现一起查处一起，公示一起，对当事人和相关领导追究连带责任。在公开通报的基础上，还要将腐败分子和失信人纳入扶贫领域诚信记录黑名单进行约束，使他们付出沉重代价。

(三)建设全民信用体系，营造诚实守信氛围

1.建立覆盖全社会的诚信信息网络。健全信用信息公示机制、联合奖惩联动机制、信用黑名单和公共信用评价制度，将失职失责、慵懒推诿、弄虚作假、敷衍应付、克扣截留及不履行赡老养人义务，虚报冒领扶贫资金、严重违反公序良俗等扶贫领域诚信缺失行为列入失信名单，发挥守信联合激励和失信联合惩戒的带动和威慑作用，引导全社会对诚信行为进行褒扬、对失信行为实行惩戒。

2.加强诚信理念教育。在各级党组织践行诚信主题实践活动，认真学习扶贫工作中表现突出的模范，并适时用一些反面案例警醒各级扶贫干部和一些群众。同时开展诚信公益广告宣传，把诚信要求融入社会规范，引导人们将诚信价值准则内化于心、外化于行。知行合一，将诚信理念扎扎实实地运用到扶贫工作中去，是每一位扶贫干部的胸中应有之义。

3.建立诚信激励机制。对在脱贫攻坚工作中以诚为本、表现突出的人员，各级党委组织部门要多关注一些，在评先评优、晋职提升、外派深造等政策上给予倾斜，调动广大扶贫干部积极性。同时，对于诚实守信的贫困户给予政策上的优惠和倾斜，营造诚实守信的良好氛围，使扶贫干部和广大群众以更大的热情投身到这场利国利民的攻坚战中。

五、结论

作为在人类历史进程中长期存在的一种现象，脱贫攻坚是一项长期的、艰巨的工作，我们要以辩证法的角度去看待这个问题。尽管中国特色社会主义进入了新时代，脱贫攻坚工作也取得了巨大成效，但相对于新时期的新标准和实现共同富裕的目标，即使到2020年全面建成小康社会的目标基本实现，脱贫攻坚工作依然有很长的路需要走。这要求我们要把扶贫工作做得再细些、再准些、再好些，加快信用立法步伐，建立完善信用法制体系与干部权利监督机制，提升诚信法律地位，明确诚信管理体制模式和失信惩戒法律机制，重塑社会诚信，为实现2020年全面建成小康社会，推动美丽乡村建设，实现伟大复兴的中国梦做出贡献。