县（市）政府在物流产业发展中的责任研究—以湖北省Z市为例

章俊松

（1.湖北工业大学 经济与管理学院，湖北 武汉 430000；2.湖北物资流通技术研究所，湖北 襄阳 441002）

1 引言

物流业是由仓储、运输、配送、信息等产业整合形成的新型产业，由于涉及的领域广阔，需要大量的劳动力配合运转，对于促进社会就业和地方经济发展有很大作用。但是在我国中西部地区的县市一级，由于物流业相关配套措施不完善，其产业发展水平也相对落后，不利于地方经济发展和群众消费需求的满足。当前，中西部县市政府必须认真履行责任和职能，进行有效规划和协调，改善物流业发展的现实环境，增强产业活力，同时加强监管，形成稳定有序的产业经济秩序，才有推动物流业水平提升的可能。

2 Z市政府在物流产业发展过程中的履职现状

2.1 物流产业发展规划

近年来，襄阳市相继出台了适应地区物流产业发展的总体规划，包括《关于促进现代物流业发展的若干意见》、《关于促进现代服务业发展的若干意见》、《襄阳市现代物流业中长期发展规划（2013-2020）》等。这些规划文件内容指明了地区内物流产业发展整体方向和目标，Z市也基于本层级的实际状况，制定了物流产业发展的局部规划，主要涉及交通设施和物流园区建设两个方面。规划内容指出，首先，要在“十三五”期间，全面完善地区高速铁路、航空机场、高速公路、普通公路、农村公路、客运站场、货运站场的建设，形成立体化的交通运输系统；其次，加强物流园区建设，形成具有地方特色的示范物流园区。

2.2 产业帮助扶持

在2015年，Z市政府制定了《促进物流业发展的若干措施》，这一政府关于物流业的方向指导可以概括为四点：不断提升物流基础设施水平、不断强化物流业的应用规范性、不断促进物流业的创新力度、不断优化物流业的发展环境。2017年，Z市政府制定的《关于加快发展生活性服务业促进消费结果升级的指导意见》中，也对物流业的发展做出了指导，一方面要求对Z市地区的交通运输网络进行建设优化，尤其是在下辖的农村地区，一定要强化物流运输能力，从而促进农村物流的流通；另一方面，要求对Z市内部的城乡物流设施进行整合规划，加快农村物流设施、物流配送中心、冷链物流设施的建设与完善。另外，Z市政府所提出的物流业发展意见中，曾明确指出了物流业的支持政策应该从两个方面体现，分别是认定优惠和用地优惠。以道路集装箱运输为例，Z市政府提出了奖励性的财政支持政策，即对地区内从事集装箱运输的组织单位，积极给予相应的经济奖励。在物流用地方面，为了让物流企业在土地资源有限的前提下依然能够获得充足的用地资源，在2014到2019年间，Z市政府提出了《物流用地建设项目控制标准》、《农村物流财政补贴指导方案》等扶持政策。

2.3 公共设施和服务

在推进物流业发展的过程中，Z 市要想强化职能发挥，首要是完善物流基础设施。首先，从交通设施来看，Z 市政府目前十分重视物流交通设施的建设。截止到2017 年末，Z 市拥有的等级公里里程为4 731km，过境高速公路里程为67.6km，同时市内还拥有1个火车站、1个一级客运站、1个二级货运站以及11 个五级客运站，日常货运周转量170 多亿吨。“十三五”期间，Z 市关于地区内交通设施的建设规划非常全面，涵盖了高速铁路、高速公路、机场、普通公路、运输站场等多种类型，全市的交通设施建设总投资额为1 832 280万元。

另外，为了促进Z 市物流产业集群化发展，Z 市政府加强了物流园区和相关配套设施的建设。Z 市政府在“十三五”期间关于地区物流园区建设的财政支出预算为182 000 万元，设施内容包括占地600 亩的百盟商贸物流产业园、占地220 亩的方氏物流园、占地300亩的荣新物流产业园、占地500亩的枣化物流园以及占地800 亩的物资储备管理局270 处。总体而言，Z市拥有的物流仓储占地面积总共为1 887.6亩，其中综合性仓库的占地面积为1 654 亩，在仓库总面积中占比为87.62%；专业性仓库的占地面积为233.6亩，在仓库总面积中占比为12.38%。另外，Z市的物流仓储超过80%都是普通平房，环境较差。

2.4 物流市场监管

首先，在2014到2019年间，Z市政府就物流产业发展提出了一系列的物流管制政策，包括《物流业危险货物事故应急指导》、《冷链即食食品物流运输审查细则》、《关于打击走私冷冻肉类产品的方案通知》等。这些监管政策的内容具体可归结为四个方面：第一，进一步推动社会信用体系建设工作开展，促进政府信息共享，构建法人、自然人统一代码，将侵犯消费者权益和不遵守市场规则的企业进行惩处，构建黑名单，让失信企业难以生存。第二，积极提倡节能减排，有效控制能源消耗，重点建设低碳物流业。第三，任何餐饮企业、肉食品加工企业等都不能购买、存储和消费没有明确来源的冷冻肉类食材。第四，食品监督部门必须针对管辖领域内的全部冷库进行全面检查。

其次，监管问责方面。物流产业监管活动的实施，需要不同的政府部门协同完成。各个部门各自承担着不同的监管职能，为了强化监管实施效果，提高物流行业运行的规范性，Z市各个部门都针对自身监管职责，制定了相应的问责制度，形成了较为系统的问责机制体系，主要制度规定有《物流处罚管理规定》、《物流寄递管理条例》、《生鲜冷链物流管理办法规定》等。

3 Z市政府在物流产业发展中存在的责任问题及其成因

3.1 Z市在物流产业发展中存在的履行问题

（1）物流产业的总体规划缺乏统一性。目前，Z市政府已经就物流业发展提出了一些规划，重点包括政策制度的制定、交通体系的修建、农村物流的发展等。但是显现出一个重大问题，即所有的规划没有形成体系，都是自成一点，然后独立落实。首先，在物流园区方面。一方面，没有将物流园区规划与交通运输体系的规划结合起来，导致各园区处于分散的局面，限制了整体规模的拓展；另一方面，没有将物流园区规划与物流产品规划结合起来，进行标准化分类。其次，在物流运输方面。政府没有提出统一的规划，使得大部分物流企业，尤其是当地的物流企业，在运输环节都是采用外包形式。这种方式一定程度上能够节省成本，但是不利于本地物流业的深入发展，形成健全的运输系统。最后，在土地利用和物流管理方面。Z 市政府在城市总体规划中很少存在物流土地使用相关的内容，不利于物流业与地区其他产业共同发展。

（2）物流企业的扶持力度不足。首先，Z 市政府关于物流产业的扶持重点不针对企业，而在于交通设施建设，即主要致力于完善当地的交通基础设施水平。政府本身的精力和财政资源是有限的，当过多的精力和财政资源被用于交通建设上，能够用于企业的自然就会减少，导致相应的财政扶持力度不充分。其次，Z市政府仅仅在优惠政策中提出了关于扶持企业发展的政策要求，即承诺给予企业优惠条件，但是没有从技术、人才上给予相应的支持，不利于企业的发展壮大。

（3）物流产业的公共产品和服务较为单一。政府是物流产业公共产品和服务的提供者，但是从具体的层面来看，Z市政府面向物流产业提供的公共产品和服务非常单一。首先，在产品角度，Z 市政府将主要的精力都放置在交通运输产品建设上，关于物流园区的建设相对较为粗放，并未依据不同的产品进行园区分类，难以形成深层次的集聚效应。同时提供的运输设施、园区设备之外的公共产品非常少。其次，在服务角度，Z 市政府提供的公共服务并不充分，或者说没有形成相应的服务体系。仅有的服务举措集中在企业管理、信息咨询等方面。提供的公共产品种类不多，而与之相比，公共服务的类型则更少。

（4）物流产业政府监管的规范性有待完善。Z市针对物流业没有建立独立的管理机构，专业管理机构的缺失，致使物流业的发展呈现出割据状况，进而还引发了协调机制不健全和管理机制不顺畅等问题。总而言之，由于各个部门各自为政，凡事总是以团体利益为出发点，致使其无法高效地开展合作。此外，个别部门服务意识较为低下，作风不够正派，不积极地落实相关政策，对于物流产业的发展带来不利。

3.2 Z市在物流产业发展中责任履行问题的原因

（1）领导班子思想认识不足。Z政府领导班子年度考核中，物流产业的发展没有纳入到政府考核体系当中，而现代物流作为一项复合型产业，对物流产业的财政扶持需要涵盖物流过程的方方面面，财政投入巨大，并且物流产业具有前期投资大，回报周期长的特点，地方政府领导班子对于发展物流产业的积极性不高。

（2）规划政策体系不健全。首先，整体规划沿用上级政府。已有的规划内容一般都是承袭湖北省或者是襄阳市等上级政府所做出的规划，而地方政府没有根据县市内部的发展特色和实际状况来编制出自己的发展规划。其次，具体环节的导向性政策缺失。电子商务、冷链物流是物流产业的重点发展内容，Z市相应的部门目前针对这些细分领域制定了一些监管政策，但是没有形成统一的导向性政策，不能为市场的发展提供指导建议。另外，各乡镇也在建设物流产业，但是没有编制出科学合理的方案，致使Z 市的乡镇物流规划较为混乱，不成体系，为该市物流业的发展带来了负面影响。

（3）帮助扶持能力有限。一方面，政府财政扶持的资金有限。按照国家投资政策，省、市下达的交通基础设施建设项目属定额补助性投资，剩余部分建设资金需要项目所在的地方政府配套解决。而Z 市作为县级政府，上级补助资金较低，地方财力有限，地方政府会优先将这些资金投入到化解风险、三大攻坚战、乡村振兴战略、精准扶贫、市政工程等政绩考核相关的事务当中去，物流相关的配套资金缺口大。另一方面，政府扶持物流产业的经验有限。物流产业在我国的发展时间不长，政府缺乏相关的发展经验，Z市正好是我国物流产业发展相对落后的中部地区中的弱势地区，与华东地区的同类型县市相比较，Z市所具备的物流产业发展经验非常有限。政府工作人员本身对于物流业缺乏深刻的认知和实践经验，使得制定出的帮助扶持政策实践性不强。

（4）综合服务能力不突出。首先，没有形成立体化的服务意识。大部分的服务都是在计划和运输环节。但是物流业本身又是一个多行业融合的产业，政府不能全方位提供立体化的服务系统，则很难形成健全的服务环境，促进物流业的发展。其次，服务实践优势不明显。受经验、人才等条件限制，Z 市政府关于物流业服务实践能力较弱，主要是不能全面整合信息、资源，对物流各环节节点、物流企业等提供对应的服务。

（5）调控监管实施不到位。首先，多头管理限制了监管工作的落实。物流业是一个以多种行业和运输方式为基础进行运行的综合性产业，所牵涉的运输、商贸、金融、信息等环节以及公路、水路、航空、铁路等运输方式，仍由不同的政府部门进行管理，各部门分别实施各系统制定的对物流活动进行监管的政策，多头管理的监管模式制约了总体的监管效果。其次，过于追求经济指标，降低了产业监管的积极性。Z市政府发展物流产业，其最终目的就是要发展地方经济。如果对产业发展进行强化监管，往往会提高运行成本，影响到物流业生产总值和利润效率，从而最终对地方财政收入的增长和经济指标的提升产生一定影响。

4 促进县（市）政府履行责任，推动物流产业发展的对策建议

4.1 进行产业科学规划

相比于中央政府、省政府、地级市政府等政府，县市政府本身在履行物流业发展过程中的经验就相对较弱。县市政府为了真正高质量的落实所承担的责任，就必须强化自身的履职经验。一方面，县市政府可以通过大力引进经验丰富的人才、组织培训等手段，迅速弥补原有政府工作人员经验有限的短板；另一方面，县市政府也可以广泛分析、总结国内外物流业发展水平较高的县市政府的做法，从中获取成功经验，并用于本地的物流产业发展过程中。在经验强化的基础上，县市政府必须对物流业的发展进行科学规划。首先，对县市内的物流业发展进行明确定位。主要做法就是立足于县市区域内部的资源条件、区位条件，深入分析物流产业现有的发展基础和未来的发展潜力，然后确定本地区的物流产业方向。其次，确定清晰的发展目标。在确定发展目标的过程中，县市政府既要对物流业的短期发展制定目标，也要对中长期发展制定目标，并且要注重不同目标之间的独立性和继承性。最后，规划合理的发展思路。理清发展思路是保障产业发展规划有效性的重要环节，也是制定发展步骤的依据。

4.2 加大政策扶持力度

第一，财政政策方面。地方政府要加强财政扶持力度，争取为现代物流的发展设置专项扶持资金，并将这一扶持资金列入政府的年度财政预算。同时，要将重点扶持对象倾向于具有潜力的企业和项目，培养出一批有干劲、有目标、有活力、有担当的物流企业。设立研究经费，组织相关人员进行物流理论和应用的研究。第二，投资融资政策方面。将地方财政资金向重点扶持的物流相关基础设施进行倾斜，同时对规划建设的物流园区、物流信息平台等基础性服务设施，地方政府可以拓宽渠道，通过直接投资、土地出让、政府贴息贷款等多种方式参与。支持具有一定规模的企业，尤其是第三方物流企业，通过股票、债券等多渠道筹措资金，拓宽融资渠道，降低融资成本和风险。第三，土地政策方面。对规划的重点物流园区和物流项目，要有效保障土地供给，可以鼓励和扶持采取土地出让、租赁等多种形式协助取得土地使用权。第四，税收政策方面。在促进物流业发展中，税收政策是重要的杠杆。相关税赋过重会给物流园区的建设和运营带来巨大影响。因此，县市政府要根据实际情况对入驻物流园区、物流节点的企业实行按年度或者按不同行业返还所得税等差额纳税方式，对具有较好发展前景的企业予以城镇土地使用税和房产税返还。第五，物流科技创新政策方面。设置物流创新专项扶持经费，鼓励和扶持物流企业进行科研创新。

4.3 优化公共服务环境

目前，Z市物流业的发展相比前几年水平已经有了较大提升。Z市政府作为产业的服务者，也不能停留在原有的阶段，而是要根据产业的发展实际情况和需求，不断完善公共服务，进而优化现有的产业环境，促进物流业的进一步发展。首先，在宏观层面。Z市政府应该转变政策服务导向，将行政干预措施逐步转化为监督指导措施，将部分审批权下放，给物流企业更大的经营自主权，给基层服务单位更大的自主权。这样，可以从宏观上给物流产业一个公正、开放、有活力的服务环境。其次，在微观层面。要将人才相关的服务作为完善重点。物流业是一个多产业融合的复合产业，运行较为复杂，要想服务水平显著提升，必须建设一批高水平的服务队伍，产业发展进步也要不断积累实践性人才。一方面，政府应该针对物流业制定出有针对性的公共人才引进计划，多渠道引进人才。另一方面，政府要强化物流人才开发的相关服务，包括与全国大专院校建立沟通，为物流企业的人才招聘等环节提供信息服务；多部门联合建立物流人才培养基地，加快产业人才的自主培育与开发，进而提高物流业的人才水平。

4.4 提升政府监管效力

首先，为了提升监管效力，县市政府要整合信息资源，加强交通运输、公安、物价、邮政等各部门之间的沟通，促进监管信息流通，让不同部门对于物流业的监管形成整体把控，同时为监管工作的协调提供条件。其次，县市政府要加强整合政策资源，纵向上，整合上级政府部门制定出的物流业发展政策制度；横向上，整合同级县市政府制定的物流业发展政策制度文件。然后结合地区的资源环境、区位优势等具体状况，形成适合本地区发展的政策制度体系，为监管活动提供实施依据。再次，加强整合人力资源，具体的监管活动执行都是由政府工作人员负责的，只有人力队伍强大，才能体现出监管的有效性。不过当前，物流业的发展普遍受到物流专业人才特别是高级人才稀缺的限制，要解决这个问题，政府可以从多种渠道采取多元化的人才引进和培养模式，建立物流人才培训基地，加快物流业人力资源的开发，引进或培养具有物流专业理论知识和丰富物流实践经验的人员。最后，加强整合技术资源。对物流产业实施监管，需要一定的技术，尤其是冷链物流等特殊环节，对于技术的要求非常高。县市政府必须通过技术整合，不断提升监管技术实力，才能优化监管效果。

5 结语

物流产业是经济发展的基础性产业，随着互联网经济的发展，只有不断推动物流服务水平的提高才能满足大众物流消费需求的增加。物流产业的发展，不仅能够带动运输领域的进步，同时也是电子商务等产业运行的必要基础，对于地区整体经济的运行效率和经营成本有着巨大影响。Z 市的物流运输设施基础相对较弱，相关的监管规范制度也不完善，致使地区内的物流业发展水平偏低，急需地方政府发挥引导带头作用，认真履行责任，才能快速推动整个产业的发展进步。