谁主管谁负责 这是原则

文/本刊记者 包冬冬

一家建筑企业发生生产安全事故，原安监局综合监管股的工作人员却因此获罪。这起案件引起了负责安全生产综合监管工作人员的热议。“综合监管是个筐、啥都能往里面装”吗？该如何理解“法无授权不可为”“管行业必须管安全”？

近日，河南省商丘市中级人民法院的一份刑事裁定书在圈内引起了热议。尤其是裁定书中的这样一段话，让负责安全生产综合监管的人员，甚是难安。

综合监管职责是什么

裁决书中写到，2016 年11 月17 日16 时许，民权县利伟建材有限公司在混凝土生产设备调试期间，该公司后勤人员孙腾腾跳入基坑内清理砂石料，不慎被皮带绞伤，经抢救无效死亡。经事故调查，该公司没有制定相关的安全生产规章制度和培训计划，没有依法对从业人员进行安全生产教育和培训，是事故发生的直接原因。

为此，原民权县安全生产监督管理局综合监管股张某某、刘某某涉嫌犯玩忽职守罪。在裁决书中，关于张某某、刘某某是否构成玩忽职守罪的问题，是这样陈述的，“我国对安全生产实行专项监管和综合监管相结合的原则。企业的主管部门负有专项监管之责，安监局负有综合监管之责，……民权县住建局作为民权县利伟公司的行业主管部门，负有行业监管职责，安监局负有综合监管之责。综合监管之责就是把安全生产的法律、法规、制度落实到位。张某某、刘某某负有综合监管之责，二人没有下去检查过，甚至不知道有民权利伟公司，更不可能把安全生产法律、法规落实到位。……民权县住建局作为专项监管部门对事故的发生负有直接责任，但安监局的张某某、刘某某不把安全生产的法律、法规、制度落实到位，造成人员死亡，同样负有责任，二上诉人主观上存在过失，构成玩忽职守罪。”

企业的主管部门负有专项监管之责，安监局负有综合监管之责，综合监管之责就是把安全生产的法律、法规、制度落实到位。这是裁决书中对行业监管与综合监管关系的理解。

不同于此份裁决书中的判断，2016 年出台的《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》（以下简称《意见》）中，这样明确：“按照管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全和谁主管谁负责的原则，厘清安全生产综合监管与行业监管的关系，并落实到部门工作职责规定中。安全生产监督管理部门负责安全生产法规标准和政策规划制定修订、执法监督、事故调查处理、应急救援管理、统计分析、宣传教育培训等综合性工作，承担职责范围内行业领域安全生产和职业健康监管执法职责。负有安全生产监督管理职责的有关部门依法依规履行相关行业领域安全生产和职业健康监管职责，强化监管执法，严厉查处违法违规行为。其他行业领域主管部门负有安全生产管理责任，要将安全生产工作作为行业领域管理的重要内容，从行业规划、产业政策、法规标准、行政许可等方面加强行业安全生产工作，指导督促企事业单位加强安全管理。”

现实是，对于安全生产行业监管与综合监管之关系理解存在偏差的司法机关，不在少数。而且，在应急管理系统内部，这个老问题也并没有随着机构改革、职能调整而自然解决，有关部门和部分领导对安全生产综合监管和行业安全监管的关系，理解仍不够深入、全面，存在明显偏差，部门之间职责交叉扯皮，工作关系不顺，难以形成监管和执法的合力。再加上应急部门处于边组建、边应急、边救援的工作状态，原有的法律法规规章来不及完成“立改废”的工作，新的协调联动机制仍在摸索形成中，非常容易形成应急管理局在安全生产监管中“单枪匹马”“包打天下”的局面，“看不到、想不到、管不到”的情况依然存在，影响和削弱了安全生产监管效能和执法权威性。

安徽省应急管理宣传教育中心主任丁斌，在行业领域内工作近30年。他认为，根据中央《意见》精神，综合监管是代表上一级政府对下一级政府和有关部门的安全生产工作进行监督，目的在于保证政府对安全生产工作的全局决策、总体部署与重大举措能正常推进、有效落实，这就是《意见》所体现的顶层设计思想。各级应急管理局承担本级安委会日常工作，负责指导协调、监督检查、巡查考核本级政府有关部门和下级政府安全生产工作，不是代替和包办各行业领域主管部门、负有安全生产管理部门的责任，而是当好政府的参谋和助手。各行业（专业）监管部门要履行好本行业（专业）监管职责，对本行业（专业）的安全生产监管工作负责。为实现此顶层设计的初衷，《意见》明确各个负有安全生产管理责任的部门，要按照《意见》，“依法依规制定各有关部门安全生产权力和责任清单，尽职照单免责、失职照单问责”的要求，立即制定本行业领域安全生产权力和责任清单，为依法行政打好坚实的制度基础。

法无授权怎可为

无论是厘清职责边界，还是制定权力和责任清单，都是“让政府切实做到法无授权不可为、法定职责必须为，提高行政效能和服务水平”，这是2014 年2 月23 日，李克强总理在国务院第二次廉政工作会议上强调的。

今年9 月6 日，《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》发布。其中再次在基本原则中强调了“法定职责必须为，法无授权不可为，严格按照法律法规规定履行监管责任，规范监管行为，推进事中事后监管法治化、制度化、规范化”。

丁斌说，“法无授权不可为，法不禁止即自由”，这源自西方家喻户晓的一句谚语，是卢梭《社会契约论》、孟德斯鸠《论法的精神》的相关表述与延伸。所谓“法无授权不可为”，指国家公权力的行使必须经过法律授权。法不禁止即自由，指公民的行为无法律禁止皆不违法。这两句概括现已成为现代法治国家通行的法律原则。

而今，全面推进依法治国，首先要加快建设法治政府，而法治政府核心问题就是政府职能转变与调整的问题。以往政府承担了过多的职能，与目前的法治政府及市场经济下的要求不相符，所以要加快转变政府职能。加快转变政府职能也是党的十八届四中全会提出的“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”的重要内容。

该如何破解综合监管和行业监管界限不清、职责难分的“老难题”？丁斌建议，一要综合不包办。依据机构改革后各部门“三定方案”，不应再对有关部门的工作大包大揽、包办代替；受政府委托牵头组织调动各方面力量，注意发挥各部门的积极性。二要分工不分家。分清职责只是相对的，工作中必然还会出现各种交叉问题，有的是职责不明，有的是新出现的问题，需要应急部门发挥安委会办公室的作用，协调、组织各部门相互配合、通力合作。三要沟通不推诿。应急管理局充当好各部门沟通的“润滑剂”，各部门之间要互相通气，部门之间只有职责分工不同、没有大小高低之分，不可各自为战。四要有责不推卸。按照权责一致、法无授权不可为、法定职责必须为的原则，政府各部门享有权力的同时必须承担监督责任。

一个高手如云的交响乐团，需要一个优秀的乐队指挥来调度、指挥，才能完成一场精彩纷呈的演出。乐队指挥再优秀，也代替不了小提琴手、钢琴师、管弦乐手的作用；小提琴手、钢琴师、管弦乐手们在做好本职的同时，也必须服从乐队指挥的指令。同理，减少甚至杜绝生产安全事故的发生是我们共同的、最高的工作目标。

“综合监管不是筐、不能啥都往里装”。应急管理部门、各负有安全生产监督管理责任的部门如同一个乐队的指挥和乐手们，一定要主动加强协作，确保各领域安全生产工作任务能够顺畅彻底得到落实，减少行政执法部门之间的推诿、内耗。

但是，要想消除各方对行业监管与综合监管的认识偏差，恐怕仍需立法解决。