我国稻谷收储制度改革研究

(湖北工业大学 湖北 武汉 430000)

一、引言

水稻作为我国最主要的粮食作物，其播种面积、总产量和单产均居粮食作物首位。在我国，有60%以上的人口是以大米为主食，稻谷市场和价格的稳定对于保持国民经济发展、社会稳定以及保障粮食安全都至关重要，不容忽视。因此，稻谷收储历来是关系经济社会全局的重大问题。自2004年以来，我国实现了有史以来的粮食“十二连增”，粮食生产能力得到极大的提升，为保障粮食安全提供了重要保障。其中以最低收购价政策为主的价格支持政策发挥了显著的积极作用，达到了政策的预期目标。

然而，随着国内外粮食供求形势日益复杂多变，现行的稻谷托市收购政策已经暴露出一些不容忽视的问题，在一定程度上导致了国内粮食市场的扭曲，粮食产量、粮食库存量与粮食进口量“三量齐增”现象越发明显；财政压力、库存压力、仓储压力、销售压力不断加大，加快了粮食收储制度改革。

二、我国稻谷收储制度的变迁

稻谷是我国第一大粮食作物，是口粮中最主要的消费品种，与人们生活最为密切，直接关系到国家粮食安全，因此，对稻谷收储制度的改革关系显得尤为重要。中国稻谷收储制度改革方面，经过长时间探索，走过了从“全面保护”到“选择保护”再到“重点保护”的三个阶段(高鸣、窦光涛、何在中，2018)。

(一)1990-1993年，稻谷价格全面保护阶段

1990年，我国开始对稻谷实行收购保护价政策。1990年7月，国务院发布《关于加强粮食购销工作的决定》，要求各地在以县为单位完成国家征购任务后，对有意愿继续交售余量的农民不能限收或拒收。1990-1992年，这三年期间一直实行稻谷收购保护价，保护范围是农民手中愿意交售的余粮，保护标准是粮食议购休，保护方式是敞开收购。

1993年2月，国家颁发了《关于建立粮食收购保护价格制度的通知》，表明我国正式建立粮食收购保护价制度。1993年开始实行的收购保护价不低于定购价，并且没有强调“敞开收购”，而是“保护价格的实施范围限于原国家定购和专项储备的粮食”。

(二)1994-2003年，稻谷价格选择保护阶段

在稻谷价格保护制度建立以后，国家开始从组织管理、仓容装备、资金技术等方面进行完善该制度，确保该政策制度顺利落实。首先，建立“米袋子”省长责任制，从组织制度层面保障粮食价格的顺利落实。在初步建立价格保护制度以后，1994年5月颁布《国务院关于深化粮食购销体制改革的通知》确保地方领导责任制，明确规定“实行省、自治区、直辖市政府领导负责制，负责本地区粮食总量平衡。1995年3月的《政府工作报告》中进一步明确规定，要继续坚持落实“米袋子”省长责任制。

1999年，由于我国稻谷生产结构性矛盾出现，稻谷库存积压量较大，优质品种相对不足，一些品种销售不畅，导致财政补贴负担过重，国家决定对早籼稻实行退出保护价收购范围，降低中晚稻的定购价水平，从而做到按质论价，促进生产者加快生产结构调整。

(三)2004年至今，稻谷价格重点保护阶段

2004年，稻谷最低收购价政策开始在我国实行，即当市场价格低于最低收购价时，由国家指定的粮食企业按最低收购价托市收购，在市场价格高于最低收购价是，按实际市场价格收购，国家定期发布最低收购价预案。2008年，为了应对国际粮食市场价格的波动，国家在最低收购价政策的基础上实行临时收储，确保国内粮食市场稳定。

三、我国稻谷最低收购价运行现状

稻谷最低收购价政策的实施使我国稻谷产量逐年增加，稻谷价格相对稳定，有力地预防了价格异常波动给农民带来不利影响。总的来看，这一政策为稳定粮农收入、激发农民种粮的积极性、保障国家粮食安全发挥了重要作用。

(一)稻谷最低收购价政策的运行情况

从2004年开始实行稻谷最低收购价政策开始，2004至2008年间，托市价格水平一直维持稳定不变。2004年是执行稻谷最低收购价政策的第一年，对政策目标及实施细则的把握并不成熟，处于摸索期。2008年以后，托市价格有较大幅度提高，到2014年，稻谷最低收购价比2004年的最低收购价涨幅接近一倍，导致加工企业面临稻强米弱的局面，难以持续发展；稻谷阶段性供求过剩问题突出；国内价格高于国际市场价格，直接进口或替代进口甚至走私，致使稻谷库存居高不下；国家财政负担越来越重。自三大主粮之一的玉米2016年率先取消临时收储政策，稻谷也开启了最低收购价下调的道路。由于我国水稻市场供需格局矛盾突出，存在高库存、高进口、高成本的三高压力，考虑稻谷的生产成本、市场供求、国内外市场价格和产业发展等各方面因素，经国务院批准，2017年稻谷最低收购价格近年来首次全面下调。

我国稻谷最低收购价预案执行情况(单位：元/斤)

(二)最低收购价的政策绩效

自2004年开始执行稻谷最低收购价政策以来，推动了农民种粮积极性逐步攀升，拉动了稻谷产量起到了政策托市的作用，实现了政策的目标。

1.对我国稻谷生产的影响

稻谷是我国主要口粮品种之一,在我国粮食生产、消费与保障国家粮食安全方面占有极其重要的地位，全国60%左右的人口以大米为主食，其他品种的粮食无法对大米进行替代。

受稻谷最低收购价格政策推动,稻谷产量持续增加,从2004年的17908.8万吨增加到2017年的21267.6万吨。国家通过实施最低收购价政策，在必要时对稻谷价格进行了托底，整体上稳住了市场粮价，保障了市场供应，保证了种粮农民受益。从稻谷种植面积和产量来看，除个别年份外，我国稻谷的种植面积和产量都是呈上升态势(数据来源于中国统计年鉴)。2017年，我国稻谷种植面积为30747千公顷，稻谷产量为21267.6万吨，分别比2004你增加了8.3%和18.8%。

2.托住了稻谷市场价格

在启动稻谷最低收购价政策的年份，稻谷市场价格是有些波动的，但是当稻谷市场价格低于最低收购价预案的价格时，由于最低收购价政策的及时启动，稻谷市场价格又逐步回升，因而稻谷最低收购价政策的启动稳定了稻谷市场价格。

四、当前稻谷收储制度产生的弊端

当前的稻谷收储制度，在稳定稻谷生产、促进中粮农民增产增收方面有积极的作用，但是稻谷的最低收购价、临储政策以及高库存已经干扰了市场,影响了粮食市场主体的正常运行,稻谷产业出现“稻强米弱”的不利局面。

(一)扭曲了市场机制，对农民生产缺乏导向

国家为保障粮食安全，特别是保障口粮的绝对安全，对稻谷实施了最低收购价政策，但这种“托市价格”扭曲了粮食市场价格运行传导机制，导致粮食市场价格不能快速的、正确的、及时的、灵敏的传导粮食市场的供求信息和粮食价格信息，从而使粮食市场丧失了优化资源配资和自动调节粮食供求以及调节粮食价格的功能，而且对农民调整生产结构的市场导向产生了偏差，农民会认为，有力最低收购价政策，有政府托底收购，不愁生产出来的粮食卖不出去，加重种粮农民的依赖心理，弱化粮食市场的应变能力。但政府基于财政负担等因素的考虑，也不可能无限制地提高最低收购价，况且，近年来我国粮食价格普遍高于国际价格。正是由于这种托市价格存在，农民难以根据市场价格和供求关系来进行有效的结构调整，导致出现了“三量齐增”现象，出现了农民增产不增收局面。

(二)稻谷库存高，仓容压力大

自2004年我国实行稻谷最低收购价政策以来,多次启动稻谷最低收购价预案,加之农户存粮意愿下降，托市价高于市场价，农户更愿意将稻谷出售给国家，因此收购量相对较大,稻谷期末库存量也逐年累积，充分发挥了稻谷库存的“蓄水池”作用。据中华粮网数据中心有关资料表明,2014年我国稻谷期末库存量高达124.4×106t,是2004年库存量的3.72倍,相当于当年稻谷产量的60.23%。

但是自2012年以后，随着我国稻谷的连续丰收，大米进口激增，占据国内部分稻谷市场，最低收购价政策收储的粮食竞争力不强，市场顺价销售困难，导致稻谷库存压力越来越大，不断加大地方仓容压力，长此以往，势必会造成卖粮难局面。2016年1月《粮油市场报》数据显示，2015年中储粮全年累计收购政策性粮食1.75亿吨，而累计拍卖政策性粮食仅1850万吨。这种进库多出库少的现象已持续多年，粮食长期储存导致品种下降，造成新的巨大损失。

(三)造成政府财政负担

按照最低收购价政策收购的稻谷，一方面由于是按照最低收购价收购的，收购价格高于市场价格，加上必要的仓储保管、质检以及日常监管等费用，进一步抬高了稻谷的价格；另一方面最低收购价政策收购的没有区分稻谷品种，大多都是符合标准等级的普通稻谷，本身质量一般，加之稻谷储存超过一年其品质进一步下降；而且，进口大米的比重增加，占领部分国内市场，导致难以实现顺价销售。根据国家粮食交易中心售卖的最低收购价政策稻谷数据显示，每年成交的数量十分有限，超期储存导致质量下降，最后不得不作为陈化粮进行处理，导致粮食浪费严重，影响粮食安全的可持续供给能力。

在稻谷按照最低收购价政策收购粮食之后，需要对粮食进行保管，而这些最低收购价粮食的保管费用是由中央财政负责。中央财政不仅要支付最低收购价粮食的利息费用，还要支付稻谷每年的保管费用，同时还要每年拨付给中储粮公司质检、监管等日常费用。加上按最低收购价政策敞开收购农民手中余粮，其价格高于国内粮食市场价格，购进来的粮食可能不能实现顺价销售，其结果必然是大量的稻谷陈化、甚至变质糜烂掉，这些可能面临的稻谷霉变、销售亏损等损失，都会给政府造成一定的财政负担。

(四)不利于推广优质稻谷品种和品种结构的调整

在稻谷最低收购价政策下，稻谷的收购只存在等级差价，没有体现品种差价，不能实现优质优价，不利于优质稻谷品种的推广和结构调整。

稻谷最低收购价政策主要是对常规稻谷品种而言的，只要农民所种的稻谷符合国家稻谷收购中关于杂质、水分等基本要求，就要敞开收购，不考虑是否优质，造成优质稻与普通稻间的质量差别不能在托市收购价格中得到合理的反映，虽然有托市价对农民种植的稻谷进行兜底，但是仍然会造成农民在生产种植上的惰性，导致种粮农民不注重粮食品质的提升，间接引导农民多种植常规品种。而且农民种植优质粮生产经验不足、前期投入较大、收益难以得到保障，需要承担更多的投入风险，影响了农民种植优质品种的积极性，不利于推广优质稻谷品种和品种结构的调整。2018年开始，随着收储制度改革向纵深发展，最低收购价执行预案提高收购质量标准，托市收购的稻谷必须是三等以上，四等及以下明确由地方政府组织引导市场化收购。

五、完善稻谷收储制度改革的建议

近年来，我国先后取消大豆、玉米临时收储，开始推行大豆目标价格政策试点、对玉米实行生产者补贴。随后国家进一步调整大豆“目标价格”制度，建议与玉米相同的“生产者补贴”制度，充分发挥价格对生产的调节作用。这些改革取得了积极成果。但相对于大豆、玉米而言，稻谷有其特殊性，因此不能简单照搬照抄改革模式，不能急于求成。稻谷收储制度改革应以市场化为基础，以保障国家粮食安全和农业可持续发展为目标，以提升稻谷竞争力为核心，完善粮食价格形成机制，充分发挥市场机制在资源配资中的决定性作用，建立完善的价补分离体系，逐步形成稻谷生产布局合理，市场竞争力强，资源环境可持续利用的新局面。

(一)最低收购价政策逐步向“价补分离、市场定价”过渡

1.完善稻谷最低收购价政策，回归兜底初衷

最低收购价在很大程度上是一种托市价，起到风向标的作用。稻谷最低收购价政策的最大成效亦在于确立了粮食收购的托低价，让种粮农民收益有保障的“定心丸”，稳定种粮农民的生产收益预期。但是由于稻谷最低收购价政策具有多重目标，既要保障种粮农民利益，也要促进粮食生产，保证粮食供给和安全，同时还要稳定粮食市场价格，这导致政策对市场的过度干预，造成不良矛盾。因此，我们要完善稻谷最低收购价政策，逐步降低稻谷最低收购价(接近市场价格)，充分利用市场价格引导农民调整稻谷种植结构，实行价补分离，深入推进稻谷价格形成机制改革，促进我国稻谷由政府定价向市场转变，弱化政府对市场价格的控制，增强市场这一“看不见的手”在稻谷价格形成中的作用。稻谷价格由市场形成，生产者随行就市出售稻谷，各类市场主体自主入市收购。

2.逐步向“市场定价、价补分离”政策过渡

通过建立稻谷生产者补贴制度，对生产者给予一定的财政补贴，由中央财政将一定数额的补贴资金拨付至省级财政，充分给予地方自主权，再由各省区根据实际情况制定具体的补贴实施方案，规定补贴范围、补贴对象、补贴依据、补贴标准等，以此来保持产区稻谷种植收益的基本稳定。同时继续实行种粮农民直接补贴、良种补贴、农机补贴等政策，按种粮农民实际种植面积进行补贴，确保补贴的精准性和指向性。

(二)推广优质品种，发展订单农业

1.大力推进稻谷品种优质化，实现收购“优质优价”

种粮农民提高种粮收益将更多需要和市场紧密对接，改进种植方式，选用优质的粮食品种成为必然趋势。励和引导农户做好种植结构调整，种植质优价高，适应市场需求的优质品种，化解市场波动风险，通过社企联合，实行“企业+合作社+农户”的合作模式，依靠农业部门的推广，推进市场认可的优质品种种植，采取标准化管理、技术集成等措施实行优质稻的产业化经营。在降低普通品种稻谷的最低收购价水平的同时，制定优质稻谷的市场指导价格，充分发挥流通传导作用，倒逼生产环节大力优化品种种植结构，切实提高我国粮食产业的整体效益和竞争力。

2.发展订单农业的方式，与农户建立稳定合作关系

农户是粮食产业的基础单位，与农户建立稳定的合作关系是调动其种粮积极性，实现优质粮食来源的关键。发展订单农业不仅能有效减少大米加工企业取得粮源成本，同时可以避免种粮农民出现卖粮难，降低种粮农民售粮的风险，使企业和种粮农民之间的粮食交易成本达到最小。充分发挥骨干企业的带动作用，积极支持鼓励有条件的大米加工企业参与到生产种植环节，通过“企业+合作社+农户”和“企业+农户”等形式建立自有核心粮源基地，或与农户签订订单合同等形式，调动农民生产优质水稻的积极性，从源头上控制原粮质量，以此来保障农户的收益，同时增加大米加工企业对优质粮源的话语权，再通过打造企业品牌，增强企业核心竞争力的，促进粮食品质的提升，最大限度地带动农户增产增收、增值提效。

(三)创新各方合作模式，激活稻谷产业

1.拓宽融资渠道，增强企业购粮能力

受经济下行等各方面因素影响，相关金融部门对农业生产、农产品加工、流通及产业发展的融资条件门槛高，服务相对滞后。银行从盈利和风险防控等角度出发，普遍认为给中小型民营粮食企业贷款很难带来良好的经济效益，贷款的收回难有保障，使得民营粮食企业的发展资金来源受限。如果国家政策性银行能适当降低对与国有粮食储备企业开展粮食购销合作的民营加工企业的贷款门槛，给予加工企业必要的信贷支持，将有利于加工企业增强市场竞争力，使其真正成为市场主体，并激活稻谷市场。也可以由地方政府、金融部门、经营实体形成融资机制，建立共同防控风险的担保基金，给予参与粮食购销合作的民营加工企业金融支持。

2.开展产销合作，深挖稻谷价值链，激活稻谷产业

随着最低收购价政策调整，市场在价格形成中的决定性作用开始显现，目前，我国稻谷市场中最低收购价稻谷拍卖成交低迷，顺价销售去库存难度大，需要激活稻谷产业，扶持稻谷产业。一是鼓励、引导和帮助企业“走出去”，进一步拓宽销售市场和渠道，会同粮食主销区举办粮食交易洽谈会、展示展销会、为全国粮食企业提供交流对接平台，促进产销合作关系发展。二是可以通过积极发展生态米、优质米、专用米，深挖稻谷价值链，发挥大米副产品的价值，鼓励地方加大大米宣传，扩大大米品牌影响。适当对超期存储稻米进行引导，可转化用于加工酒精、饲料，同时加大对大米的出口力度。通过大米产业联盟等形式，扩大大米加工企业的影响力，拓宽市场营销路径。