劳动监察执法与刑事司法衔接信息共享平台应用分析

◆高 玄

劳动监察执法与刑事司法衔接信息共享平台应用分析

◆高 玄

（睢宁县人力资源和社会保障局 江苏 221200）

随着我国经济快速发展，劳动保障监察执法工作越来越具有挑战性，工作任务越来越重，实践中存在有案难移、以罚代管等难题，人社部门、公安部门、检察院三部门之间职权分工衔接不足、劳动监察搜集证据能力薄弱、检察院法律监督刚性不足等问题。针对这些问题应通过“两法衔接”机制，密切三部门之间的职权衔接，建立网上信息沟通和共享，强化检察院“两法衔接”上的法律监督作用，为劳动保障监察执法和刑事司法顺畅衔接发挥重要纽带作用。

劳动监察；行政执法；两法衔接；信息共享

1 引言

在拒不支付劳动报酬案件中，存在着案件难移的情况，其主要原因是劳动监察执法与刑事司法之间衔接不够通畅。为加强对行政执法机关和司法机关的监督，党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出要逐步完善司法监督机制。检察机关在履行职责中对发现行政执法机关违法行使职权时应及时督促其纠正。为贯彻十八届四中全会《决定》精神，实现对行政权力的监督，我国大部分地区逐步建立行政执法与刑事司法衔接大数据平台，将监察监督延伸至行政执法活动[1]。本文以该《决定》为切入点，就劳动监察执法和刑事司法衔接的背景及意义、问题和对策等进行逐一分析。

2 劳动监察“两法衔接”信息平台建设的背景及意义

2.1 劳动监察两法衔接信息平台建设背景

两法衔接信息共享平台是指在两法衔接工作机制下，利用信息化网络平台，实现行政执法与刑事司法之间数据共享。劳动监察执法部门可以将拒不支付劳动报酬犯罪线索及证据通过信息共享平台，及时移送司法机关进行审查处理，增强劳动监察执法和刑事司法整体工作合力。但实践中，由于各种原因，两法衔接信息共享平台的使用并不尽如人意。早在2004年3月，最高人民检察院、全国整规办、公安部联合发布《关于加强行政执法部门与公安机关、人民检察院工作联系的意见》提出逐步实现各级行政执法机关与公安机关、检察院的信息联网共享。2005年全国第一个两法衔接信息共享平台在上海浦东新区建成。2007年，最高人民检察院检察长贾春旺建议在全国由上到下建设“网络连接、信息分享”的信息共享机制。2011年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅《转发法制办等部门（关于加强行政执法与刑事司法衔接工作意见）的通知》[2]，提出建立衔接工作信息共享机制和信息共享平台。这一系列的顶层决策部署，体现党和国家对建立信息共享平台的高度重视，从另一方面可以看出行政执法与刑事司法衔接的存在问题严重性和紧迫性。

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视解决农民工工资拖欠问题，采取了一系列的措施：一方面是开展专项整治，另一方面是建立长效机制推进保障农民工工资支付立法工作。例如2018年1月1日实施的《拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法》明确了全国统一的列入黑名单的标准和情形，对拖欠农民工工资“黑名单”的认定主体、管理期限、程序等内容也作了具体规定。2019年8月13日发布关于《保障农民工工资支付条例（草案征求意见稿）》公开征求意见的通知，改变以往违法成本过低的问题，加强对拖欠工资违法失信用人单位的惩戒，有利于维护劳动者合法权益。然而实践中，劳动保障监察领域中的“两法衔接”问题，相对于其他领域较为突出。这是因为，虽然《中华人民共和国刑法修正案（八）》、《关于审理拒不支付劳动报酬刑事案件适用法律若干问题的解释》已经施行，对涉嫌拒不支付劳动报酬犯罪的定罪量刑标准做了明确规定。但是由于拒不支付劳动报酬的调查及司法认定具有一定难度，在现实中劳动者搜集证据能力较弱，大多数证据由劳动监察部门进行调查搜集相关证据，对拒不支付劳动报酬犯罪认定时，需要证明有支付能力，但实践中，劳动监察没有调取相关金融机构证明权力，对农民工欠薪问题的调查，面对无资质的个人，劳动监察可行使的权力有限，这些就需要行政执法部门和司法机关加强沟通和协调配合，形成打击恶意欠薪犯罪的合力。严厉打击恶意欠薪行为，劳动监察执法与刑事司法衔接信息共享平台建设尤为重要。

2.2 劳动监察两法衔接信息平台建设意义

劳动保障领域两法衔接信息平台建设具有重要的现实意义。两法衔接信息平台的使用，有利于加强劳动保障执法部门对于违法案件移送整个环节的规范和监督[3]，检察机关及时督促劳动监察执法机关依法行政。劳动监察执法对于发现违法犯罪行为具有主动性和提前介入性。如果劳动监察执法过程中没有及时将涉嫌犯罪的案件移交公安机关机而是将涉嫌犯罪的案件做降格处理，难以严厉打击违法犯罪活动。建立两法衔接的信息共享平台，对查处违法犯罪案件有不可替代的作用，可以有效督促行政执法部门严格执法。

劳动监察两法衔接信息化平台建设，有利于加强公安机关对移送的案件该立案不立案、不该立案而立案的情况进行监督。充分发挥刑事司法对保障农民工获得报酬作用，体现了较强的犯罪控制的制度价值。通过信息化平台劳动监察执法部门将拒不支付劳动报酬案件传输至刑事司法部门，既能拓宽刑事案件来源渠道，又有利于及时发现和打击拒不支付劳动报酬犯罪行为，形成强大震慑力，为维护劳动者合法权益提供有力保障。

劳动监察两法衔接信息平台建设，有利于强化检察监督。通过信息共享平台，劳动监察执法部门、司法机关可实现案件的网上移送、网上办理、执法动态的交流和业务研讨、案件信息流程跟踪和监控。有利于提升工作效率，信息平台的建设将人工监督转变为智能监督，解决案件多人手少、监督效率低的问题，依托“两法衔接”信息平台，通过案件筛查功能，及时快速发现疑似涉嫌犯罪案件，督促行政执法机关及时移送公安机关立案侦查，并跟踪诉讼进程，确保案件顺利诉讼，有效缩短办案周期。

劳动监察两法衔接信息平台的建设有利于保障广大劳动者切身利益，对构建和谐稳定的人力资源市场秩序起到重要作用。通过信息平台实现信息共享，能够及时打击恶意欠薪犯罪行为，在有效时间内解决欠薪问题，保障劳动者获得报酬权益，对破坏人力资源市场秩序构成犯罪行为的，及时移送司法机关处理，增强劳动监察执法和刑事司法整体工作合力，提升查处破坏人力资源市场秩序违法犯罪工作的质量和效率。

3 劳动监察“两法衔接”信息平台实践中的问题

目前，劳动监察执法手段对于违反劳动保障法律法规行为的震慑力度非常微弱，正因如此运用刑事司法加强对拒不支付劳动报酬犯罪提出了强烈要求。两法衔接信息共享机制的建立，为拒不支付劳动报酬犯罪存在重大疑难问题提出较好的解决方案，然而，实践中两法衔接信息共享平台运行中仍然存在一些问题。

3.1 劳动监察部门对信息共享机制配合度不强

在劳动监察执法过程中，部分监察员思想认识不到位，认为追回工人工资即可，已经挽回劳动者损失维护了劳动者合法权益，不再将案件信息共享给刑事侦查司法部门。另一方面，部分监察员执法专业能力不足，执法水平有限，对于拒不支付劳动报酬刑事案件的办理程序和定罪标准不清，致使需要将案件移交到有关刑事侦查司法部门进行刑事追责时没有及时共享涉嫌犯罪案件信息，最终以罚代刑作出错误的行政处罚决定。另外，一些执法人员工作不细致，自认为所查获得案件并没有形成犯罪，就没有及时共享刑事侦查司法部门。还有部分监察员在执法过程中随意性较大，认为是政府保护重点企业且及时改正，也就没有共享案件信息。

3.2 部分刑事侦查司法部门懈怠职责

对于行政机关移送案件，相关规定从未要求立案前证据要达到事实清楚、证据充分的标准。实践中，部分刑事侦查部门非法拔高了行政执法部门移送案件的证据标准，要求劳动监察执法部门应当将涉嫌犯罪案件全部查明，搜集主要犯罪证据，才进行案件信息共享，才接收移交案件。在立案前，只有部分案件证据反映出有犯罪事实发生，就应当立案侦查。刑事侦查可以通过拘留、搜查等强制措施，行政执法机关采取的措施往往力度微弱，根本无法实现查清涉罪案件。另外，部分刑事侦查部门对行政执法部门移送的案件立案率较低，因懈怠职责，立案后以犯罪事实难以查清向行政执法部门作出移送案件不立案的决定。等到行政执法部门申请检察机关立案监督时，才启动刑事立案程序。

3.3 法律监督司法部门立案监督发挥不充分

检察机关作为国家法律监督机关，刑事案件的审查应该作为其主要工作之一，虽然法律赋予了检察机关此项职权，但对于侦查部门应当立案而不立案侦查的监督工作始终没有作为重要工作进行开展。由于公检法工作交流较多，工作人员大都互相熟悉等多种原因，导致两法衔接信息共享平台难以发挥监督作用。多是被动监督，经行政执法部门进行申请才开启监督程序，而没有主动进行监督的意识和行动。法律监督部门对公安机关内设的刑事侦查司法部门立案监督的不力，更加导致刑事侦查部门对行政执法部门移送的案件敷衍了事、懈怠职责，对应当立案侦查的案件不予立案，信息共享平台也就成为摆设。

3.4 信息共享平台利用率低

部分地区存在信息共享平台运行低效化情况，实践中，两法衔接信息共享平台运行并没有达到平台建设所预期的效果。笔者认为导致利用率低有几点原因，一是部分地方建立信息共享平台是为了业绩考核需要才照搬其他地方做法，直接引进其他地方信息共享平台软件，简单调整后改为自己软件，不去过问信息共享平台使用情况。二是由于缺少顶层设计没有明确、统一的行政执法共享信息标准，法定标准缺失，也没有有效的保障机制，相关部门则会质疑共享平台合法性，从而导致不会全力支持平台运行。三是缺少政府支持，部分执法部门对此项工作不重视，未安排专人负责信息系统录入管理工作，对于录入信息不及时、不全面、更改数据信息等情况未采取问责措施。

4 关于完善劳动监察“两法衔接”信息共享机制思考

4.1 统一思想认识，提升执法水平

定期组织两法衔接信息共享机制工作人员培训和宣传力度，使行政执法部门与行政执法人员在执法过程中逐步转变观念，重点使行政执法部门与行政执法人员认识到，一是两法衔接信息平台建立，有利于强化行政执法力度，有助于行政执法工作开展。二是两法衔接信息平台建立是社会发展大趋势，也是建设法治政府的必然要求，作为行政执法人员要顺应时代要求，严格履行职责。三是两法衔接信息平台建立，加强了法律监督司法部门对行政执法权使用的法律监督，不仅促进行政执法依法规范行使，同时也是对行政执法部门和行政执法人员的另一种保护，促进其在执法活动中谨慎行使权力，不至于走向贪污贿赂和渎职犯罪的深渊。另外通过培训使行政执法人员在刑事犯罪立案标准上具有一定的判断能力，掌握基本的刑事案件证据要求和办案程序，熟练掌握行政执法与刑事司法衔接的信息共享机制的知识和信息共享平台操作。提升行政执法人员的执法水平[4]。

4.2 强化考核追责，促进履职担责

建立考核机制，将信息共享机制的建设和运行情况纳入各级政府的考核评价体系中[5]，纳入对各行政执法部门的年终考核评价体系。将行政执法部门是否按规定进行信息共享作为对该机关及其政务考核的评价指标。行政执法部门及执法人员具有共享案件信息的义务，必须在政府内部对其共享案件信息的义务形成约束机制，建立追责机制。政府法制部门要视情节严重程度，对不共享案件信息和不按规定共享案件信息的行政执法部门和行政执法人员追究行政责任，使其接受相应的行政处分。另外，在思想认识上要让刑事侦查司法部门和侦查员意识对于拒绝接受案件，要求行政执法部门就涉罪案件查清全案，收集主要证据在进行移送的行为，是将侦查权交由行政执法部门行使，是严重的不履行职责的渎职行为，打消刑事侦查司法部门懈怠职责，仅愿办现成案，当案件二传手的思想观念[4]。

4.3 加强检察监督，助力依法行政

两法衔接信息共享平台要充分发挥作用，离不开检察机关有效监督，为了更好推进信息共享平台的使用，检察机关应当加强对刑事侦查司法部门的立案监督力度，将立案监督作为部门的重点工作。法律监督部门应当定期开展立案监督专项活动，追踪信息共享机制中行政执法部门向刑事司法部门共享的案件信息，移送的案件处理情况。对于行政执法部门共享的涉嫌犯罪线索而刑事侦查部门不接受的，要对线索进行研判，及时要求刑事侦查部门说明不立案理由，并及时通知其立案侦查。对行政执法部门向刑事侦查司法部门移交的涉嫌犯罪案件，刑事侦查司法部门接受后不立案的，要及时调阅案卷材料，及时通知其立案[4]。对于刑事侦查司法部门接受案件立案后长时间不展开侦查工作的，及时进行督促。

4.4 完善顶层设计，强化政府主导

加快最高立法，提升立法层次，明确两法衔接制度的信息共享机制的主要建设者。目前，两法衔接信息共享机制主要是由检察机关建立，实践证明检察机关作为信息共享机制以及信息共享平台的主要建设者、推动者是不妥当的，检察机关对该项工作的推进困难重重，各地模式不一致，推进的好坏与获取当地人民政府的支持有直接关联，所以各级人民政府应当成为信息共享机制的主要建设者。在行政执法与刑事司法衔接制度的信息共享机制建设过程中，信息依靠信息共享平台实现共享，信息发布主体为行政执法部门，行政执法部门都隶属于人民政府，故从建设效果方面讲，人民政府对组成部门的行政执法部门有着直接的管理职能，由人民政府推进此项工作，行政执法部门执行配合程度较高，利于推进。明晰检察机关对两法衔接信息共享机制的法律监督权，赋予检察机关通知行政执法部门移交涉嫌犯罪案件的权力，行政执法部门应当对检察机关承担信息共享义务，保障检察机关的信息知情权，同时赋予检察机关对破坏检察机关知情权行为的制裁权。明确行政执法信息准入标准，对两法衔接的信息共享机制中行政执法信息准入标准的案件范围标准、内容标准、时间标准加以统一规定，确保案件信息的全面性、有效性、及时性[4]。

5 结语

只有充分利用两法衔接信息共享平台，才能有效惩治拒不支付劳动报酬犯罪行为，构建和谐劳动关系，促进社会和谐稳定。因此，需要劳动监察执法部门、检察机关及公安机关加强三部门之间的协作，充分利用信息共享平台，运用科学信息技术，数据化处理恶意欠薪行为，提高办案效率。同时，三部门要不断加强专业知识及相关法律知识的学习，提升专业素质和职业素质，为两法衔接信息共享平台工作开展助力。

[1]王素珍.信息共享机制下的行政检察监督之完善—以D市“两法衔接平台”信息共享为例[J].中共四川省委党校学报，2017（4）：62.

[2]张梽功.“两法衔接”中检察机关监督行政机关移送涉刑案件的若干问题分析[J].文化学刊，2017（9）：196.

[3]闫波.网络信息化在劳动保障监察执法效能提升中的应用分析[J].智库时代，2018（50）：133.

[4]李玉江.行政执法与刑事司法衔接的信息共享机制研究[D].云南：云南大学，2016.

[5]伍军.陈萌.网上衔接网外沟通推动“两法衔接”工作[J].人民检察，2016（20）：77.