WTO改革视角下的诸边协定及其功能定位

钟英通

近年来，全球贸易治理体系出现重大转折，世界贸易组织（以下称“WTO”）的发展走到了十字路口，亟待改革。WTO的改革涉及该制度的各个方面，贸易规则的供给是改革的重要内容。近年来出现的贸易规则制定的诸边化趋势，在方式上体现为通过诸边协定的谈判制定贸易规则。①参见石静霞：《国际贸易投资规则的再建构及中国的因应》，《中国社会科学》2015年第9期，第131-132页。诸边化趋势为WTO贸易规则制定模式的改革提供了灵感，渐受重视。①欧盟较为重视诸边协定在WTO改革中的作用。2018年9月，欧洲理事会正式发布了名为《WTO的现代化》概念文件。该文件由欧盟委员会起草，其目的是增强WTO的相关性，使WTO更加适应变化中的世界，提高WTO的实效性。针对规则制定方面的改革，该文件提出欧盟应追求诸边谈判：在无法在多边层面获得协商一致的领域，积极地支持和推进诸边谈判，谈判对所有成员开放，谈判结果在最惠国待遇的基础上适用；探索修改《WTO协定》的可行性，以便增设新的附件4b，用以囊括一套在最惠国基础上适用的诸边协定，且该类协定可通过简化程序予以修改。使其的差异性一体化（differentiated integration）实践为其推动诸边协定谈判和参与WTO改革提供了支撑，欧盟可能在WTO层面进行制度输出。See European Commission，EU Concept Paper on WTO Reform，http://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=1908，visited on 1 November 2018;Robert Basedow，The WTO and the Rise of Plurilateralism-What Lessons can We Learn from the European Union’s Experience with Differentiated Integration?，21 Journal of International Economic Law 411-431(2018).

WTO体制中的诸边协定是指在WTO体制中由两个或两个以上WTO成员就某个或某类议题进行谈判且仅对接受它的成员具有约束力的协定。现阶段诸边协定的外延包括《马拉喀什建立世界贸易组织协定》（以下简称《WTO协定》）第2条第3款所规定的“诸边贸易协定”（以下称“ITA”）和以《信息技术协定》、《环境产品协定》（以下称“EGA”）为代表的一类贸易协定。诸边贸易协定是乌拉圭回合谈判的遗留内容，仅对签署协定的成员具有法律约束力。ITA式诸边协定产生于WTO成立后，并未规定在《WTO协定》中。此类协定的谈判在WTO框架内进行和完成。此类协定的适用以最惠国待遇为基础，其义务仅约束签署成员，但利益则为全体成员享有。在生效条件上，ITA式诸边协定以签署成员所代表的相应产品的贸易量为门槛。②参见钟英通：《WTO体制中的诸边协定问题释微——以〈信息技术协定〉为例》，《甘肃政法学院学报》2017年第3期，第145页。

诸边协定可以成为WTO贸易规则制定的补充方式，亦可成为WTO改革的发力点。本文拟从诸边协定在WTO框架内的法律性质出发，探究诸边协定功能实现的可行性和可能路径，同时对其潜在的负面影响进行探讨，为未来制定约束诸边协定谈判与适用的多边规则提出原则性建议。

一、WTO法律体系中的诸边协定

（一）诸边协定在《WTO协定》中的地位

1.诸边贸易协定与《WTO协定》的关系

（1）确立诸边贸易协定的法律地位。在1994年4月举行的关税与贸易总协定①本文将作为一项国际制度的关税与贸易总协定表述为“GATT”，将作为国际条约的《1947年关税与贸易总协定》和《1994年关税与贸易总协定》分别表述为“GATT1947”与“GATT1994”。马拉喀什部长级会议上，乌拉圭回合谈判的最终结果以及随后的相关决定被整体纳入《WTO协定》中，形成了以《WTO协定》为正文，其余各项协定、谅解等文件作为《WTO协定》附件的条约体系。四个诸边贸易协定进入《WTO协定》附件4，成为了WTO条约群的组成部分。②参见赵维田：《世贸组织的法律制度》，吉林人民出版社2000年版，第26-28页。

《WTO协定》第2条第3款明确了诸边贸易协定的法律地位和基本含义。首先，对于接受诸边贸易协定的成员而言，诸边贸易协定及相关法律文件均属《WTO协定》的一部分。其次，诸边贸易协定只对接受的成员具有约束力，而对未接受的成员既不产生权利，亦不产生义务。《WTO协定》第3条第1款规定，WTO的机构与人员同样可为诸边贸易协定谈判和适用服务。

（2）赋予参与成员自治权利。《WTO协定》在组织机构、决策规则、协定加入以及协定不适用等方面都给予了诸边贸易协定参与成员高度的自治权利。第4条第8款允许各诸边贸易协定拥有其各自的机构，特别强调了这些机构在WTO组织机构内运作，履行诸边贸易协定所规定的职责。该款要求诸边贸易协定项下机构定期向总理事会报告其活动。第9条第5款将诸边贸易协定项下的决策规则制定权赋予了具体的诸边贸易协定，充分尊重诸边贸易协定签署成员的意志。第10条第9款、第12条第3款、第13条第5款、第14条第4款、第15条第2款和第16条第5款则分别对协定的修正、加入、协定参与成员之间的不适用、协定的接受、生效、退出和保留等事项作出规定。

在争端解决方面，作为《WTO协定》的一部分，《关于争端解决规则与程序的谅解》（以下称“DSU”）的附录1与附录2也涉及诸边贸易协定。根据附录1的规定，诸边贸易协定属于DSU适用的协定。但这种适用并不是自动的，需要每个诸边贸易协定的参与成员依据具体协定各自的规定作出接受DSU适用的决定。由于《民用航空器贸易协定》的参与成员尚未作出这样的决定，因此DSU尚不能适用于参与成员之间就《民用航空器贸易协定》而产生的争议。附录2列举的是DSU各涵盖协定（covered agreements）中所规定的特殊或附加规则与程序。诸边贸易协定的这类规则由这些协定项下的机构决定，只需要通报争端解决机构即可。

（3）抑制新协定产生。《WTO协定》相关条款对附件4采取“严进宽出”的态度。《WTO协定》第10条第9款就附件4中协定的增减作出规定。如果某贸易协定的参与成员提出请求，部长级会议只能通过协商一致的方式通过将该协定加入附件4的事项。如果某诸边贸易协定的参加成员提出请求，则部长级会议可以决定将该诸边贸易协定从附件4删除，这种决定并无协商一致的要求。由以上规定可见，《WTO协定》对新增诸边贸易协定的态度较为谨慎，在决策方面采取了最为严格的要求；对从附件4中删除协定则未作协商一致的要求。

从前述条款来看，协定谈判者的最终目的可能是使诸边贸易协定这一协定类型最终消失。这可由诸边贸易协定的产生过程予以解释。诸边贸易协定的前身是GATT东京回合的行动守则，这类行动守则仅对签署方具备约束力。在乌拉圭回合谈判中，诸多的行动守则经过谈判后成为了《WTO协定》多边协定，约束WTO全体成员。涉及政府采购、民用航空器贸易、奶制品和牛肉贸易的四项协定未能在乌拉圭回合完成多边化谈判，同时谈判各方也不愿放弃已有的谈判成果，故在《WTO协定》中将这类协定归类为“诸边贸易协定”。①See Bernard M.Hoekman&Michel M.Kostecki，The Political Economy of the World Trading System:The WTO and Beyond 512(Oxford University Press 2009).因此，设置诸边贸易协定这一协定类型实为WTO成员保留乌拉圭回合未决问题的一种方式，WTO成员似无允许新的诸边贸易协定产生的意图，因此对附件4采取了严谨的立法态度。另一方面，《WTO协定》的相关条款给予了两种删除诸边贸易协定的方式。第一种是经诸边贸易协定的参与成员提请，由部长级会议决定，但这一决定的作出并未要求采取协商一致的方式。第二种是诸边贸易协定随着参与成员数量的积累实现多边化。从实际效果看，四个诸边贸易协定中有两项已按第一种方式从附件4中删除，仅剩《政府采购协定》与《民用航空器贸易协定》；《政府采购协定》自WTO成立以来一直在试图吸纳更多成员参与，其最终目的是实现多边化，很可能遵循第二种方式。《民用航空器贸易协定》的情况较为特殊，在实践中未得到大量适用，其后续发展还有待观察。

2.以ITA为代表的诸边协定与《WTO协定》的关系

《WTO协定》并未对ITA式的诸边协定作出规定。在1996年12月举行的新加坡部长级会议上，29个WTO成员②若将欧盟视为单一成员，则参与成员数量为14。共同达成了《关于信息技术产品贸易的部长宣言》，该宣言即为ITA文本。③See Information Technology Agreement-An Explanation，https://www.wto.org/english/tratop_e/inftec_e/itaintro_e.htm，visited on 11 November 2018.ITA于1997年3月26日正式生效。④See European Communities and its Member States-Tariff Treatment of Certain Information Technology Products，WT/DS377/R，para.7.17.在2015年12月的内罗毕部长级会议上ITA扩围谈判完成，54个WTO成员达成了《关于信息技术产品贸易扩围的部长宣言》，此为新版ITA。ITA是一项仅对参与成员产生约束的诸边协定，它的谈判、生效以及执行均在WTO体制中进行。

在WTO成立之时，《WTO协定》及其附件即为WTO条约体系的全部内容。WTO成立后，仅有《贸易便利化协定》作为一项新的多边贸易协定被纳入《WTO协定》的附件1A，成为了一项新的多边贸易协定。①根据WTO成员在2014年11月17日在巴厘岛作出的决定，各方达成了一项《修正马拉喀什建立世界贸易组织协定的议定书》（Protocol Amending Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization，WT/L/940），根据《WTO协定》第10条第4款对附件1A进行了修正，将《贸易便利化协定》加入其中，构成了一项新的多边贸易协定。https://www.wto.org/english/tratop_e/tradfa_e/tradfa_e.htm，2018年11月1日访问。由于《WTO协定》未对ITA式诸边协定作出规定，并且在WTO中并无任何经全体成员批准的法律文件对此类诸边协定的法律地位进行说明，因此该类诸边协定的谈判发起与进行、协定的生效与执行等问题均由参与成员自行协商一致确定。

（二）诸边协定在WTO法律体系中的合法性

1.协定形式与诸边协定的合法性

诸边贸易协定被列于《WTO协定》的附件4中，其在WTO法律体系中的合法性不成疑问。但《WTO协定》对ITA式的诸边协定未作规定，这类诸边协定的合法性问题须进一步探讨。

在协定形式上，ITA式诸边协定并未采用标准的国际条约形式，而是选取了部长宣言的方式。首先，作为ITA协定文本的两份部长宣言名实相符。由于部长级会议是WTO的最高权力机关，WTO中的部长宣言法律意义重大。就ITA而言，《关于信息技术产品贸易的部长宣言》与《关于信息技术产品贸易扩围的部长宣言》均被冠以“部长宣言”之名。但应指出的是，这两份宣言的签署者仅限于ITA参与成员的部长，而非WTO全体成员的部长。ITA采用部长宣言这种文件作为协定的载体难免有玩弄文字游戏之嫌，但两部部长宣言确实名实相符。其次，其他因素可间接证明诸边协定的合法性。前述两个宣言拥有WTO部长级会议官方文件的文号，②分别为：WT/MIN(96)/16和WT/MIN(15)/25。这至少表明该宣言是在WTO部长级会议这一正式场合下作出的，也体现了WTO官方对该宣言的认可。此外，作为秘书处的行政首脑，WTO总干事在扩围谈判完成后的新闻发布会上对该协定作出了支持性表态，③阿泽维多特别提到，“该协定是WTO自1996年以来首个主要的关税削减协议……并且，由于它是一项WTO协定，所有WTO成员将会在最惠国待遇原则下受益”。See Information Technology Agreement Press Conference:Remarks by Director-General Roberto Azevêdo，https://www.wto.org/english/news_e/spra_e/spra104_e.htm，visited on 11 November 2018.并且尚无任何WTO官方文件显示WTO成员对此提出了明确的异议。综合以上因素，可以认为采取部长宣言形式的这类诸边协定具有事实上的合法性。

2.谈判的授权与诸边协定的合法性

一项贸易谈判是否得到WTO的正式授权（mandate）是其在WTO框架内具备合法性与否的重要标志。它直接影响该项谈判本身，也决定了作为谈判结果的相关协定的法律定位。诸边贸易协定的谈判是乌拉圭回合的组成部分，其谈判的合法授权不存疑问。因此本部分着重探讨以ITA为代表的诸边协定。就ITA而言，1996年12月新加坡部长级会议的《新加坡部长宣言》第18段明确指出，“我们注意到一部分成员已经就一份信息技术产品宣言达成一致，我们欢迎一部分WTO成员和其他已经申请加入WTO的国家或单独关税区采取的这项动议，他们同意在最惠国待遇的基础上削减信息技术产品的关税……”①See Singapore Ministerial Declaration，WT/MIN(96)/DEC，para.18.从该部分的措辞来看，宣言表达了WTO全体成员对ITA谈判的认可，承认其在WTO中的合法地位。由于ITA谈判的启动早在新加坡部长级会议之前，其谈判过程未获得WTO的正式授权。WTO部长级会议选择在ITA谈判业已达成之际作此表态，可视为对ITA谈判合法性的追认，故可以认为ITA最终具备了WTO的正式授权。

正在进行中的EGA谈判并无正式授权，但是否可以得到ITA式的追认授权，有待WTO成员的进一步实践。2001年12月通过的多哈《部长宣言》（以下称“《多哈宣言》”）第31（iii）段规定：“为了加强贸易与环境间的相互支持，我们同意在不预判结果的前提下，就以下方面进行谈判：……（iii）削减或酌情消除环境产品和服务的关税与非关税壁垒。”②Ministerial Declaration，WT/MIN(01)/DEC/1，para.31.有观点认为该段规定可作为对EGA谈判的明确授权。但要指出的是，《多哈宣言》中的谈判特指以《多哈宣言》授权议题为内容的多边贸易谈判，对谈判的议题范围和参与谈判的成员范围进行了明确的约束。多哈回合谈判的参与成员应当是WTO的全体成员。2014年启动的EGA谈判具有诸边性质，尽管其议题范围与前述第31（iii）段的规定有重叠，但参与成员仅有17个，这显然不符合《多哈宣言》中的谈判定义，因此引用《多哈宣言》作为EGA谈判的正式授权存在瑕疵。未来相关WTO成员可以借鉴ITA的处理方式对EGA谈判进行嗣后授权与合法性追认。

3.贸易规则制定方式的革新与诸边协定的合法性

诸边协定代表了一种异于多边的规则制定方式，它强调由部分成员制定仅约束签署成员的规则。WTO官方文件对诸边的贸易规则制定方式的认可，可间接证明以ITA为代表的诸边协定在WTO中的合法性。在一些WTO的官方文件中，成员间虽然存在不同意见，但并未对诸边的贸易规则制定方式予以明确的禁止。《多哈宣言》第47段明确提及：除了对DSU的改进和澄清，谈判结果的进行、订立与生效均应被视为一揽子承诺的一部分。然而，早期达成的协定可以通过临时或确定的方式得到执行。③Ministerial Declaration，WT/MIN(01)/DEC/1，20 November 2001，para.47.在2011年日内瓦部长级会议上，为了完成多哈回合谈判并加快进度，部长们认为WTO成员需要在尊重透明度和包容性原则的基础上寻求不同的谈判方法。当然，有的成员表达了对不同谈判方法的开放态度，部分成员则对诸边方法持保留意见。①Chairman’s Concluding Statement of the Eighth Ministerial Conference，WT/MIN(11)/11，17 December 2011，pp.3-6.《内罗毕部长宣言》第19段亦提及，WTO全体成员的贸易部长注意到了WTO成员已经成功地通过诸边的方式达成了协定。②Nairobi Ministerial Declaration，WT/MIN(15)/DEC，19 December 2015，para.19.2018年10月，包括加拿大在内的13个WTO成员的贸易部长在渥太华发布共同声明，提出在WTO谈判中探索灵活性与开放性兼具的谈判方法，体现了部分成员对诸边方式的开放态度。③这些成员包括澳大利亚、巴西、加拿大、智利、欧盟、日本、肯尼亚、韩国、墨西哥、新西兰、挪威、新加坡以及瑞士。See Joint Communiqué of the Ottawa Ministerial on WTO Reform，https://www.canada.ca/en/global-affairs/news/2018/10/joint-communique-of-the-ottawa-m inisterial-on-wto-reform.html?from=timeline&isappinstalled=0，visited on 11 November 2018.根据上述文件的表述，可以认为WTO允许通过诸边方式进行贸易规则制定的尝试，诸边的贸易规则制定方式是可供讨论的谈判方法之一。

（三）诸边协定的法律效力

由于在WTO法律体系中地位不同，诸边贸易协定与ITA式的诸边协定存在较大差异。对非签署成员而言，诸边贸易协定既不产生义务也不产生权利。在争端解决方面，诸边贸易协定适用DSU并非自动的，需要由签署成员就此事项单独作出决定。

以ITA为代表的诸边协定尽管也不对非参与成员产生义务，但却产生权利。现阶段而言，以ITA为代表的诸边协定的议题局限于工业制成品，④ITA涉及的是信息技术产品的关税削减问题；正在谈判中的EGA涉及的是环境产品与环境服务的贸易自由化问题。对非参与成员产生权利的方式是由参与成员对其关税减让表进行修改，这是ITA为参与成员设定的义务。根据GATT1994第2条第7款的规定，关税减让表是GATT1994的组成部分，因此关税减让表中的承诺将依据最惠国待遇原则适用于WTO全体成员。因而，ITA式诸边协定的义务仅约束参与成员，协定产生的利益由全体成员享有。

在争端解决方面，因ITA式诸边协定而产生的争议可间接适用DSU。由于ITA式诸边协定的执行是通过参与成员的修改关税减让表完成的，而关税减让表属于GATT1994的组成部分。因此，此类协定的非签署方也可因协定的适用问题向WTO争端解决机制提起争端，只是诉求中的法律依据是GATT1994。已有涉及ITA式诸边协定的争端出现，相关案件的专家组已经引用ITA的相关规定对案件进行了裁决。①See European Communities and its Member States-Tariff Treatment of Certain Information Technology Products，WT/DS377/R.但应当指出的是，如果新的诸边协定不能通过修改减让表的方式改变参与成员的相关义务，还需要根据诸边协定的具体领域设计新的方法解决其他成员可接受度与争端解决机制适用的问题。

二、WTO改革中诸边协定的功能定位

（一）WTO规则制定方式的改革与路径选择

WTO面临的困境是多种因素造成的。从外部来看，国际体系的演化、各成员政治经济形势的演变都可能加剧WTO的危机。如果将视线聚焦于WTO，其自身的制度性问题也是造成危机的重要因素。WTO在贸易规则制定方面的裹足不前，与区域贸易协定（以下称“RTAs”）的层出不穷形成了极为鲜明的对比，致使WTO有脱离国际贸易治理中心舞台之虞。

WTO的规则制定依赖于协商一致、一揽子承诺和成员驱动这三大支柱构成决策模式。在制度设计和实践层面，三大支柱对WTO多边贸易规则制定的效率具有影响。②参见石静霞：《国际贸易投资规则的再建构及中国的因应》，《中国社会科学》2015年第9期，第129-130页。但从现实的角度来看，一揽子承诺与成员驱动是较可能取得突破的方面。由于涉及议题众多、成员的利益错综复杂，一揽子承诺所造成的“大而全”的多边谈判尚未取得突破性进展，多边贸易规则的制定陷入僵局。因此在议题和成员上进行缩限，就成为了WTO框架内贸易规则制定的一条新路。诸边协定正是由部分成员针对特定议题进行规则制定的尝试，体现了议题范围与成员数量的双重缩限。诸边协定在WTO贸易规则制定模式的改革中具有发挥作用的空间，主要可能通过直接与间接两种途径为WTO供给贸易规则。

（二）诸边协定可针对特定议题制定贸易规则

“志同道合”的部分WTO成员可以针对特定议题，直接在WTO框架内制定相应的贸易规则。在特定议题上通过诸边协定进行规则制定上的先行先试，是诸边协定的重要功能之一。现阶段WTO成员在政府采购方面进行了不断尝试，不仅对《政府采购协定》的具体条款进行更新，还不断吸纳新成员的加入。在信息技术产品领域，WTO成员在1996年完成初步尝试，并于2015年完成扩围谈判，进一步拓展了协定调整的产品种类。除已经开展合作的领域外，诸如电子商务、服务贸易、国有企业、投资保护协定、竞争规则和反假冒协定等议题领域也可能成为潜在的诸边协定谈判涉及的议题。①See Gary Hufbauer&Jeffrey Schott，Will the World Trade Organization Enjoy a Bright Future?，PB12-11 Peterson Institute for International Economics Policy Brief(2012);David Gantz，Liberalizing International Trade after Doha:Multilateral，Plurilateral，Regional，and Unilateral Initiatives 87-157(Cambridge University Press 2013).诸边协定具有针对特定议题直接制定贸易规则的功能。

（三）诸边协定可发挥WTO与RTAs之间的桥梁作用

1.构建WTO与RTAs间的新型关系

WTO与RTAs之间以GATT1994第24条、《服务贸易总协定》第5条以及其他相关法律文件为基础的旧有关系已经不能适应新的发展趋势，事实上也未起到维护国际贸易规则统一的作用。因此，RTAs与WTO之间的新型关系亟待构建。

这个新型关系的最重要特征是WTO与RTAs的同向性发展。WTO与RTAs之间不是非此即彼的竞争关系，而是能够实现良性的互动，各自发挥其优势，在维持WTO多边贸易规则所设定的基准上，共同推动国际贸易的进一步自由化，促进各国的经济繁荣。在新型关系中，RTAs是国际贸易规则制定的先导，WTO为规则基准和稳压器，二者共同构建起动态的、双层次的国际贸易规则体系。如果一些议题很难直接在多边层面进行谈判并取得突破，由RTAs在这些领域先行试错，为随后在WTO中实现多边化作准备，不失为一种可行的方案。关税逐步削减和消除、数量限制与配额的实行、技术规章和标准的互相承认是RTAs关注的核心内容。针对贸易救济的专门规则、以原产地和国籍为基础的服务准入以及政府采购等议题也更适合利用RTAs进行探索。对于一些未在WTO法律体系中出现的其他领域的规则，如投资保护、竞争政策、劳工关系、自然人流动之外的移民、贸易援助等，很可能在RTAs中取得重大进展。②See Thomas Cottier，The Common Law of International Trade and the Future of the World Trade Organization，18 Journal of International Economic Law 14-15(2015).

构建这种新型关系是可行的。首先，RTAs与WTO在内容与理念上出自同源。二者均以实现自由贸易为主要目标，且涉及的领域大致相同。③根据托德·阿利（Todd Allee）等人通过对RTAs（阿利等人使用的是“preferential trade agreements”）文本进行大数据研究后发现：几乎所有的RTAs都会明确提及WTO，这种提及在大多数章节中均是如此，其频率达到了每项RTA20次；并且，通过对RTAs中这些提及WTO的用语进行的语词分析来看，相关措辞都表达了对WTO的尊重；大量的RTAs都引入了WTO的法律义务，有超过200个RTAs章节直接照搬了相关WTO协定文本；随着时间的推移，WTO在RTAs中的存在愈发明显。Todd Alleeet al.，The Ties between the World Trade Organization and Preferential Trade Agreements:A Textual Analysis，20 Journal of International Economic Law 333-363(2017).其次，RTAs与WTO之间的关系历经反复，呈现出螺旋形发展的态势，但却尚未出现其中之一者取代另一个的情况。历史上多边贸易体制的诞生是以打破旧有的RTAs所构筑的国际贸易格局为主要目标的。RTAs与多边贸易体制相伴而生。①参见韩立余：《自由贸易协定基本关系论》，《吉林大学社会科学学报》2015年第5期，第57页。WTO的成立标志着多边贸易体制在国际贸易规则制定上开始占据中心地位。即便在此时，RTAs也未曾因此而退出历史舞台。随着时代的发展，多边贸易体制在贸易自由化方面的成果渐趋减少，RTAs在WTO相关规则的基础上进行了深化，建立了更高的标准；与此同时，RTAs还触及WTO中尚未涉及，或已经涉及但未启动或完成谈判的领域，将国际贸易法的边界进一步拓展。尽管如此，RTAs也难以取代WTO。WTO规则与RTAs规则无论在内容还是形式上紧密联系，二者共同构成了国际贸易规则的“普通法”。②See Thomas Cottier，The Common Law of International Trade and the Future of the World Trade Organization，18 Journal of International Economic Law 14-15(2015).

2.诸边协定的桥梁作用

诸边协定在构建RTAs与WTO新型关系的过程中可以发挥桥梁作用，以相对软性的方式将RTAs下运行成熟且得到普遍认可的贸易规则纳入到WTO体制中，并逐步多边化，从而确保WTO与RTAs之间的同向性发展，最终实现协助WTO整合碎片化的国际贸易规则的作用。

这一设想的实现路径基于两个前提。其一是现有的诸边协定均具有多边化的倾向。诸边协定是贸易协定向多边协定转换过程中的中间形态。就诸边贸易协定而言，《政府采购协定》自其前身东京回合政府采购守则起，即将吸引更多国家或单独关税区的参与以实现多边化作为目标。就ITA式诸边协定而言，其采取的“诸边约束、多边受益”的模式在实质上实现了协定利益的多边化，加之诸边协定采取了“临界数量”作为生效门槛，参与成员在某部门的贸易量已经超过该部门全球贸易量的90%，特定产品或部门的主要市场已经开放。因此，这类协定在效果上已经接近多边化。

其二是WTO的既有制度已为路径设想的实现奠定了基础。如前所述，WTO已经建立起一套RTAs透明度机制，这一机制虽不能减少RTAs的数量，但却能大量搜集与RTAs有关的各类信息。WTO的诸边协定实践则为RTAs中的规则进入WTO法律体系提供了通道。如果WTO能够强化对RTAs的运行情况的掌握，在充分研究的基础上，将RTAs中运行效果良好的规则经诸边协定纳入WTO体系。经过在WTO体系内运行，并经一定程度的修正，这些规则可在WTO成员协商一致同意之后转化为多边规则，最终实现多边化。在此过程中，诸边协定中引入的贸易规则始终被置于全体WTO成员的监督之下，从而将RTAs在规则制定上取得的成果纳入到多边贸易体制中，保证RTAs始终处于与WTO同向发展的轨道。如此一来，WTO的多边贸易规则将成为RTAs成熟规则的总结，形成国际贸易规则的“基准”，而RTAs则在WTO规则的基础上不断就更高水平的规则进行试错，为诸边协定提供素材。WTO与RTAs之间的新型关系可能在诸边协定的助推下更加和谐与稳固。

三、诸边协定的潜在问题及其应对

尽管我们强调诸边协定在WTO改革中的重要作用，但如果要更加广泛地运用诸边协定，其潜在负面影响是值得注意的，这也是在发挥诸边协定功能时所要着重克服的问题。

（一）诸边协定的潜在问题

1.议题选择上的问题

（1）议题的选择范围

有观点认为可通过诸边协定进行调整的议题数量与范围有限。其原因在于诸边协定往往涉及单个议题，许多成员参与谈判的动力却来自于范围广泛的一揽子议题。为单个议题耗费谈判成本缺乏吸引力。①See Robert Wolfe，The WTO Single Undertaking as Negotiating Technique and Constitutive Metaphor，12 Journal of International Economic Law 850(2010).诸边协定的使用是对一揽子承诺的突破，当某个诸边协定的谈判仅针对某特定议题时，参与诸边协定谈判的成员就无法利用其他领域的谈判来与该诸边协定的谈判进行议题交换。

事实上，诸边协定议题选择的空间依然广泛。多哈回合谈判的事实证明，在多边场合进行多议题的广泛谈判很难产生实质性的结果。与此不同的是，针对单个议题进行谈判的诸边协定则依然存在相对广阔的议题选择空间。诸多国家在RTAs中制定了范围广泛的新议题。②参见韩立余：《自由贸易协定新议题辨析》，《国际法研究》2015年第5期，第78页。有观点指出，可通过诸边协定调整的议题包括：服务自由化、货币低估、气候与能源、互惠基础上的具体部门的关税削减以及国有企业。③See Gary Hufbauer&Jeffrey Schott，Will the World Trade Organization Enjoy a Bright Future?，PB12-11 Peterson Institute for International Economics Policy Brief(2012).亦有学者认为，可作为诸边协定议题的备选方案包括：医疗产品与服务、电子商务、投资保护协定、竞争规则和反假冒协定。④See David Gantz，Liberalizing International Trade after Doha:Multilateral，Plurilateral，Regional，and Unilateral Initiatives 87-157(Cambridge University Press 2013).当然，这些议题很可能都只符合某些特定国家的利益，诸边协定的议题选择程序是值得注意的问题。

（2）诸边协定可能成为争议议题被纳入WTO体制的工具

尽管可供诸边协定选择的议题范围较广，但并非所有的议题都适于通过诸边协定进行调整。印度就曾表达过担忧，认为诸边协定可能成为部分成员将诸如劳工标准或环境标准这类有争议的议题纳入WTO体制的工具。①See Bernard Hoekman&Petros Mavroidis，WTO“à la Carte”or“Menu du Jour”?Assessing the Case for Plurilateral Agreements， 26 European Journal of International Law 333(2015).任何一个成员在贸易谈判中提出的议题都是基于自身国家利益的考量，任何一个议题都可能存在争议。只有当各成员针对特定议题具备一定程度的共识时，具体的诸边协定才是可能的。争议议题是否能够成为诸边协定的议题最终取决于WTO成员的意愿，WTO只能通过制定规则保证全体WTO成员的意见表达和决策参与。

（3）诸边协定可能造成WTO成员在特定议题上的中长期分歧

诸边协定是破解WTO决策机制出现僵局的一种补充手段。多哈回合的僵局从体制上讲受困于协商一致原则与一揽子承诺的谈判方式，但实质原因是谈判各方无法在农业、非农产品市场准入等重要领域完全达成一致。这些领域的分歧在多边贸易体制内是长期存在的，如果WTO成员更多地选择搁置这些议题而选择诸边协定来制定新的规则，将会使这些影响重大的议题长期搁置，依然不利于WTO的发展。②SeeRudolf Adlung&HamidMamdouh，Plurilateral Agreements:AnEscape Route for the WTO?，52 Journal of World Trade 104(2018).

2.诸边协定对最惠国待遇的侵蚀问题

最惠国待遇是多边贸易体制的基石。③参见赵维田：《最惠国与多边贸易体制》，中国社会科学出版社1996年版，第1页。诸边协定从本质上讲是最惠国待遇原则的例外情形，如果对诸边协定的发展和适用采取不加节制的放任态度，这类协定将对最惠国待遇造成侵蚀，进而可能造成多边贸易体制的解体。

诸边协定的大量出现将可能造成WTO多边规则被边缘化。WTO是一个在多边主义观念指导下建立的国际组织，多边规则对WTO成员统一适用应为常态。由于历史原因，在GATT1947签订之初，关税同盟和自由贸易协定作为最惠国待遇原则的例外情形进入了诸边贸易体制，并最终在WTO中得以保留，时至今日WTO也缺乏对RTAs的有效控制。WTO在现阶段面临的最大威胁也来自于RTAs数量的激增。与RTAs相似，诸边协定也属于最惠国待遇原则的例外。如不加以限制，诸边协定也有可能对WTO造成冲击。但有所不同的是，由于诸边协定在WTO内运行，WTO有可能对诸边协定进行管理和控制，这要求WTO制定规制诸边协定的相应规则。

诸边协定还可能在WTO内部造成“法律迷宫”。太多的诸边协定会造成WTO法律体系的分裂，形成WTO规则的分割现象，进而削弱多边贸易体制的统一性。①参见傅星国：《WTO决策机制的法律与实践》，上海人民出版社2009年版，第216-222页。但这一问题的影响相对较小。其原因在于，WTO体制内一直存在着成员以差异化的方式承担不同水平义务情形，针对发展中国家的特殊与差别待遇即为典型。②例如，多边贸易体制内的“授权条款”就规定了针对发展中国家的特殊与差别待遇。该条款是东京回合的重要谈判成果，它允许有利于发展中国家的对非歧视待遇的减损，其中第2（c）款还允许发展中国家之间在货物贸易方面的优惠性安排。其作为GATT1994的一部分而在WTO时代依然适用。其次，多个协定针对同一议题作出不同规定，是造成“法律迷宫”的主因，可以在WTO框架内设计相应规则对诸边协定谈判的议题选择和启动进行约束，可对这类问题予以缓解。

3.“俱乐部”模式的问题

诸边协定可能造成部分成员在具体领域提前制定游戏规则，此为“俱乐部”模式的典型特征。③根据基欧汉与奈的描述，俱乐部模式体现的是少数富裕国家的贸易部长对多边贸易谈判议程的控制。这些国家之间针对特定议题先行达成协议，其结果由其他国家被动接受。俱乐部对富国以外的国家是封闭的。谈判的进程和各方立场不对外公开。WTO曾是典型的富国贸易部长俱乐部。俱乐部模式对于更快捷、更有利的国际政策协调特别有效，但其弊端在于决策过程的民主赤字。See Robert O.Keohane&Joseph S.Nye，Jr.，Between Centralization and Fragmentaion:The Club Model of Multilateral Cooperation and Problems of Democratic Democracy，01-004 KSG Working Paper 6(2001)；[美]罗伯特·基欧汉、小约瑟夫·奈：《多边合作的俱乐部模式与世界贸易组织：关于民主合法性问题的探讨》，门洪华、王大为译，《世界经济与政治》2001年第12期，第58-63页。诸边协定的最重要属性是部分观点相似的成员构成的小集团，诸边协定所承载的相关条款就构成了这些成员在具体领域制定的规则。由于这些规则往往涉及的是《WTO协定》尚未触及的领域，加之诸边协定还具有多边化的可能，所以当这个领域的议题最终进入多边贸易谈判的视野之中时，诸边协定中的一些规则势必会成为多边谈判的重要参考，甚至会构成谈判蓝本。此时诸边协定在实质上就成为了部分成员提前制定游戏规则的渠道。无论是多边贸易体制中的绿屋会议还是经济合作与发展组织中的《多边投资协定》谈判都带有这样的倾向，遭受了来自民主正当性方面的诘难。

诸边协定还可能具有一定的封闭性。诸边协定作为一项工具，其使用效果如何很大程度上取决于其使用方式和目的。诸边协定可能被一些成员用以作为排除某些特定成员的工具。典型的方式就是由参与成员设定较高的加入门槛。《政府采购协定》即具有这样的倾向。此外，在《服务贸易协定》（以下称“TISA”）谈判中，美国就认为中国可能反对服务市场的进一步自由化，因此对中国参与TISA谈判采取阻挠的态度。④参见彭德雷：《多边服务贸易规则的重构及其应对》，《北京理工大学学报（社会科学版）》2015年第5期，第138页。尽管TISA并非本文所界定的诸边协定，但此例是很可能出现在其他诸边协定的谈判中。

4.发展中国家的参与度问题

基于系统功能的结构化分解是将复杂的系统按照“功能(function)-运动(motion)-动作(action)”的路线自上而下逐层分解为最基本的动作，即FMA分解，将这种容易控制且易于分析的动作称为元动作。传统分解方法与FMA分解方法的基本流程如图1所示。

根据多边贸易体制内既有的诸边协定实践，无论是东京回合守则与WTO诸边贸易协定，抑或是ITA式的诸边协定，其参与成员都以发达国家为主，发展中国家参与的意愿较为缺乏。该现象的原因是多方面的。首先，发展中成员在WTO成立后的主要关切是《农业协定》和非农产品市场准入等多边贸易谈判的重要议题，它涉及的是发展中国家在乌拉圭回合中所作出的让步未能在WTO成立后得到相应的补偿。这一事实不仅影响着发展中成员对诸边协定的立场，也成为WTO成立后包括新加坡议题在内的诸多新议题未能得到发展中成员响应的重要原因。其次，由于诸边协定的谈判发起方多为发达成员，其发起谈判的目的是为了提高这些成员具有贸易利益的部门或产品贸易的自由化程度，发展中成员在这些议题上并无紧迫的贸易利益，因此缺乏谈判的动力。再次，有些发展中国家的技术能力和人力资源殊为有限，他们较难支撑冗长的贸易谈判。①See Mark Wu，Why Developing Countries Won’t Negotiate:The Case of the WTO Environmental Goods Agreement， 6 Trade，Law and Development 107(2014).

（二）诸边协定潜在问题的应对

将诸边协定作为改革WTO贸易规则制定模式的手段，其最终目的是维护和支持以WTO为代表的多边贸易体制，因此保证WTO的法纪统一是运用诸边协定的基本要求。现阶段而言，《WTO协定》对诸边贸易协定的约束较为严格，事实上抑制了新协定的产生。未来WTO体制内的诸边协定实践更可能遵循ITA的生成路径。但是，ITA式诸边协定尚处于无法可依的状态，如欲克服诸边协定自身的有限性，进而发挥其作用，就有必要在WTO体制中设计关于诸边协定的相应规则，对诸边协定实践进行规范。针对诸边协定的潜在问题，我们认为可从以下方面进行规定：

1.关于议题选择问题的应对

对于任何一项谈判而言，谈判所涉议题是整个谈判的核心问题，它不仅影响着参与成员在相关领域的贸易利益，同时也关系着谈判能否进行以及谈判结果能否得到执行。然而，议题的选择不应当是随意的，有必要制定一系列规则以使议题的选择机制化和规范化。由于诸边协定只是WTO贸易规则制定的补充手段，其所涉议题与WTO规则的关系事关WTO的法纪统一，故而颇为重要。

（1）议题的实体内容符合WTO的基本任务，具有贸易相关性

根据《WTO协定》前言，WTO是一个通过削减贸易壁垒、消除贸易歧视、以贸易促发展，从而增进WTO成员福利的国际组织。因此，在WTO体制中的诸边协定的议题应当具有贸易相关性。①Robert Z.Lawrence，Rule Making Amidst Growing Diversity:A Club-of Clubs Approach to WTO Reform and New Issue Selection，9 Journal of International Economic Law 826(2006).当然，“在WTO语境下，‘与贸易有关’这一术语并无确切含义”。从WTO已有的实践来看，诸如环境政策、竞争政策和劳工标准等议题受到了一些成员的激烈反对，短时间内很难作为正式议题进入到WTO谈判之中。只有当WTO成员对某个议题与贸易的相关性取得广泛共识时，这类议题才可被理解为WTO语境下的“与贸易有关”，进而可能成为WTO诸边协定的议题。

（2）诸边协定之间相同或相似议题不能重复

作为最后的救济手段，如果相关成员就将要启动的诸边协定所涉议题是否与既有诸边协定涉及的议题重复产生分歧时，应由部长级会议或总理事会作出最终的决断。

（3）议题与《WTO协定》的关系

在确认诸边协定的议题应当与贸易有关后，随后的问题是这些议题与《WTO协定》的关系。有观点认为诸边协定所包含的议题不应当与已经属于WTO一揽子承诺之部分的议题重合。②Robert Z.Lawrence，Rule Making Amidst Growing Diversity:A Club-of Clubs Approach to WTO Reform and New Issue Selection，9 Journal of International Economic Law 826(2006).但也有学者指出，可将议题分为两类：已受WTO纪律调整的事项和尚未受WTO多边规则调整的事项，前者被称为“WTO+”，后者则被称为“WTO-X”。如果诸边协定调整的是“WTO+”议题，则这将导致WTO规则的进一步碎片化，无论诸边协定的重心是对特定政策规定纪律还是前述成员相互间授予歧视性的市场准入。调整“WTO-X”议题的诸边协定则属于在空白领域制定规则，但不会出现碎片化和最惠国待遇减损的问题。因此，没有必要对这类议题予以限制，只要其与贸易相关。“WTO+”议题也可分为两类：其一是涉及歧视性市场准入减让的议题；其二是涉及监管承诺和监管合作的议题。涉及歧视性市场准入减让的议题是具有指向性且范围狭窄的，这正是RTAs的相关规定所要阻止的情形，因此应当限制涉及这类议题的诸边协定。至于涉及监管承诺和监管合作的议题（如贸易便利化），这类协定虽然也具有歧视性，但涉及这类议题的诸边协定往往要求签署成员设置特定的程序、作出必要的政策改革和投入，因此事实上提升了市场准入的条件。①See Bernard Hoekman&Petros Mavroidis，WTO“à la Carte”or“Menu du Jour”?Assessing the Case for Plurilateral Agreements， 26 The European Journal of International Law 338-339(2015).

2.诸边协定与WTO法律体系的协调

诸边协定是否对最惠国待遇构成侵蚀，取决于诸边协定的具体规则内容和诸边协定的数量。首先，诸边协定应当与WTO现行法律体系相协调。诸边协定与WTO现行法律体系相协调既要考虑到实体规则的协调，也要考虑到与WTO制度的协调。前者强调的是诸边协定的议题要符合《WTO协定》的规定（即与贸易有关），且诸边协定的开放水平不得低于《WTO协定》附件中的既有协定。后者则强调的是诸边协定不与WTO现行体制出现根本性冲突，一些可能产生的不符之处亦需要适度调整。其次，WTO可以制定相关规则，要求新发起的诸边协定应当将多边化作为最终目标，并要求参与成员尽可能地吸纳其他WTO成员加入。

3.增强诸边协定的透明度与开放性

首先，谈判过程应当具有较高的透明度。诸边协定来源于GATT东京回合行动守则，带有“俱乐部”模式与生俱来的封闭性特点。发展中成员尤为关注发达国家成员利用“俱乐部”模式将其排除在规则制定的核心圈之外的情形。为了控制诸边协定的这一潜在缺陷，应当把较高的透明度作为规制诸边协定的重要工具。诸边协定谈判过程的透明度既针对诸边协定的参与成员，也针对其他WTO成员。诸边协定还应当具有开放性。这意味着所有与谈判相关的资料应当及时告知参与成员，有关谈判进展也应当及时以书面形式通报WTO秘书处及全体WTO成员。诸边协定谈判还应当保证WTO工作人员的参与。

其次，协定谈判及生效后的协定向WTO成员开放。诸边协定的开放性还体现在谈判过程允许WTO成员的加入和协定生效后向WTO成员开放。这样的开放需要以遵守既有谈判成果为前提条件，既不能允许新加入的成员要求对整个谈判和协定改弦易辙，也不允许参与成员对新加入成员收取“入门费”。如此一来，未参与诸边协定的成员，特别是发展中成员可以在协定生效后观察和评估协定运行的结果，依据协定实际运行情况判断是否加入协定。

4.诸边协定谈判中的善意原则

国际法上的善意原则强调国家应诚实履行国际义务，并且在行使权利时应当符合特定要求。例如，有约必守、禁止反言（证据效力方面）、防止权利滥用乃至WTO法中的合理预期利益保护等都是善意原则的具体的表现形式。①参见郑斌：《国际法院与法庭适用的一般法律原则》，韩秀丽、蔡从燕译，法律出版社2012年版，第109-140页；刘敬东：《WTO法律制度中的善意原则》，社会科学文献出版社2009年版，第40-41页。

善意原则在约束诸边协定方面主要涉及“禁止权利滥用”，具体体现为谈判中的善意。在一般国际公法中，谈判中的善意义务包括禁止恶意谈判与不得欺诈。②See Marion Panizzon，Good Faith in the Jurisprudence of the WTO 74(Hart Publishing 2006).如前所述，诸边协定可能成为部分成员的策略工具。善意原则的作用首先是避免WTO成员随意发起诸边协定的谈判。诸边协定是WTO贸易规则制定的补充手段，不能成为规则制定的主要渠道。有鉴于此，应当对诸边协定的发起设立相应的门槛，避免WTO成员随意发起诸边协定谈判。第二是阻止WTO成员恶意地开展竞争性的诸边协定谈判。当一部分成员就某个议题展开谈判时，可能会有其他成员对此持有反对意见。当该部分成员计划启动或已经启动诸边协定谈判后，持反对意见的成员在无法阻止前述谈判启动之后，又不愿意参与这项谈判，可能选择发起另一项议题相同的诸边协定谈判，造成两个涉及相同议题的平行谈判。第三是约束参与成员在诸边协定谈判中的行为，避免某些成员加入谈判之后恶意阻碍谈判进程。诸边协定谈判是向全体WTO成员开放的，某些持反对意见的成员可能利用这一机制加入谈判，进而恶意阻挠谈判进程，致使谈判瘫痪。因此应当设立相关规则避免此种情况的泛滥。③例如，可以设定相应规则，要求对谈判进程持有异议的成员陈述理由，并由全体参与成员进行讨论。在谈判完成阶段，可以在满足严格条件的情况下允许志同道合的成员在异议成员未参与的情形下达成协议。最后，可以允许将谈判涉及的特定争议事项提交争端解决机制处理。④欧盟已经在其基础条约中设定了相似的程序。基于欧盟成员国的要求，欧洲法院已针对欧盟理事会对加强型合作程序的授权决定进行了司法审查。See Federico Fabbrini，Enhanced Cooperation under Scrutiny:Revisiting the Law and Practice of Multi-Speed Integration in Light of the First Involvement of the EU Judiciary，40 Legal Issues of Economic Integration 214-222(2013).

四、结语

多边主义是WTO改革所应遵循的基本方向，但这种改革难以在短时间达成所有规则对全体成员一体适用的理想状态。WTO的改革应当回应全球贸易治理的现状。由于成员在能力和国情方面的异质性，固守既有的“一揽子承诺”的谈判模式将很难为WTO供给新的贸易规则，允许部分成员在WTO框架内展开贸易规则的谈判成为现实选择。但是，诸边协定的负面影响同样显著，WTO中出现过多的诸边协定谈判甚至可能导致WTO的解体。有鉴于此，设计相应的规则对诸边协定的谈判和适用进行全面规制是必要的。中国应当重视诸边协定及其所代表的贸易规则制定模式。首先，中国可以通过诸边协定谈判参与新规则的谈判和制定，贡献方案，有效维护自身利益。其次，其他成员可能就不利于中国的一些议题展开诸边谈判，进而将相关规则多边化。①美、日、欧在其于2018年9月发布的三方贸易部长联合声明中明确提出了三方共同关切的贸易议题，其中包括产业补贴、国有企业以及部分WTO成员谋求发展中成员地位的问题。不能排除美、日、欧在WTO中推动涉及前述议题的诸边协定谈判。See Joint Statement on Trilateral Meeting of the Trade Ministers of the United States，Japan，and the European Union，https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2018/september/jointstatement-trilateral，visited on 11 November 2018.这要求中国密切关注此类谈判。在必要时积极参与其中，影响谈判进程，充分维护自身利益。值得一提的是，现阶段WTO尚无针对诸边协定谈判和适用的多边规则，中国还应在实践的基础上提出相应的规则建设方案。其中，确保诸边协定谈判的开放性和多边化阶段的决策程序尤为值得关注。