2019智能网联汽车政策法律研究报告正式发布

赛迪智库政策法规研究所

智能网联汽车的发展将引发汽车工业、交通形态、社会分工等方面巨大的变化，同时也必然会对既有的社会秩序和规则带来挑战。法律规则建设是智能网联汽车发展中非常重要的一环。赛迪研究院政策法规研究所认为，智能网联汽车既需要新的法律规则，同时更需要新的治理理念，以治理创新推动产业创新，以规则之变促进业态之变，使我国能在未来产业竞争中获得制度优势。

智能网联汽车发展的规则之变

智能网联汽车属于“破坏式创新”，它是全新的交通参与者，改变了传统交通中人、车、路几者之间的关系，为交通增加了许多新的要素，同时要取代人的主导地位。这些改变必然引起治理规则的变化，规则之变以阶段性为特点，体现在规则的需求层面和要素层面。

规则需求之变：从商业化的单轨需求转向测试和商业化的双轨需求

测试阶段规则需求的增加是智能网联汽车与传统汽车产业发展在规则层面最大的区别。传统汽车产业对国家制定法的需求基本是从商用阶段开始的。无论是确立所有权的物权法、规范资质的许可法还是明确责任的侵权法，规范的都是汽车设计完成，推向市场化之后的法律关系。而商用之前各大厂商在规则层面的竞争主要集中在标准领域，特别是整车、零部件和环保等强制性标准。

智能网联汽车极大地改变了该传统。当前的智能网联汽车技术体系是以机器学习为核心构建，这决定了智能网联汽车需要大量的训练。由于人类社会行为存在潜在不确定性、驾驶员经验形成的可變性、故障和环境因素造成的变化等原因，完全自动驾驶的机器学习仅依靠模拟训练难以实现，只能结合海量的道路测试不断修正、学习。因此智能网联汽车在测试阶段就需要大量规则。一是封闭场地测试规则，规定智能网联汽车基本性能、智能、安全性要求;二是开放道路测试规则，规定智能网联汽车道路测试的测试主体、测试车辆、参与主体、法律责任等方

智能网联汽车发展的规则之变

智能网联汽车属于“破坏式创新”，它是全新的交通参与者，改变了传统交通中人、车、路几者之间的关系，为交通增加了许多新的要素，同时要取代人的主导地位。这些改变必然引起治理规则的变化，规则之变以阶段性为特点，体现在规则的需求层面和要素层面。

规则需求之变：从商业化的单轨需求转向测试和商业化的双轨需求

测试阶段规则需求的增加是智能网联汽车与传统汽车产业发展在规则层面最大的区别。传统汽车产业对国家制定法的需求基本是从商用阶段开始的。无论是确立所有权的物权法、规范资质的许可法还是明确责任的侵权法，规范的都是汽车设计完成，推向市场化之后的法律关系。而商用之前各大厂商在规则层面的竞争主要集中在标准领域，特别是整车、零部件和环保等强制性标准。

智能网联汽车极大地改变了该传统。当前的智能网联汽车技术体系是以机器学习为核心构建，这决定了智能网联汽车需要大量的训练。由于人类社会行为存在潜在不确定性、驾驶员经验形成的可变性、故障和环境因素造成的变化等原因，完全自动驾驶的机器学习仅依靠模拟训练难以实现，只能结合海量的道路测试不断修正、学习。因此智能网联汽车在测试阶段就需要大量规则。一是封闭场地测试规则，规定智能网联汽车基本性能、智能、安全性要求;二是开放道路测试规则，规定智能网联汽车道路测试的测试主体、测试车辆、参与主体、法律责任等方面的要求;三是商业部署规则，规定随着新商业模式和社会关系的出现，而需明确的新治理规则。

规则要素之变：从基于人的要素体系转向兼顾人类机器等多种要素

智能网联汽车的发展不但催生出新的规则需求，也为相关规则要素带来了新的变化。一方面，智能网联汽车为道路交通增加了新的要素，如新增机器（自动驾驶系统）主体导致人类的驾驶职能逐渐被取代;另一方面，使原有要素发生变化，如扩大对数据和信息的依赖等。而交通要素的变化将会导致规则要素的变化，进而需要新的规则予以规范。

新型生命权问题。传统道路交通对于生命权的保护主要依赖两种方法，一种是为道路车辆设定一系列安全标准，一种是设定一系列道路交通规则，要求驾驶员获得行驶许可。此外主要靠事后追责机制督促驾驶员安全驾驶。这种安全保障主要是被动安全保障和事后救济型。但是，进入自动驾驶时代以后，机器拥有比人类更强的控制能力、更快速的反应、更稳定的状态，有了主动的安全保障能力，此时道路安全面临着一系列新的问题：一是二难选择问题。面对前方不同方向上存在或突然出现的行人，如何选择。从安全标准要求的角度讲，自动驾驶汽车应当避免出现这种场景。但是极端情况下仍有可能出现这种情形，在传统交通中，人类没有思考时间，只能依据本能反应。但是自动驾驶所有处理背后必然有逻辑判断，这种情况的处理策略必须有一个明确的判断原则。二是车内外生命权分配问题。传统车辆优先保障车内人员安全，原因在于：车内人员是消费者，车企有义务最大限度地保证消费者的安全;车辆没有能力主动保护车外人员的安全，只能依靠驾驶员的操作。自动驾驶车辆与传统车辆不同，它拥有了主动安全保障能力。因此其安全策略不能沿用以往，不能认为最大限度的保护车内人员安全就天然正确。自动驾驶车辆应能权衡伤害损失，在事故无法避免时，尽量将事故造成的总的伤害降到最低。如果自动驾驶系统可以选择减少损害后果的处置措施，且给车内人员造成的损失显著低于车外人员的损失，那么应当要求自动驾驶车辆采取这种措施。

监管对象转变。由于智能网联汽车是全新的监管对象，拥有与传统车辆和人类驾驶员完全不同的特征特点，因此需要全新的监管方式。一是监管对象，现行法律中没有自动驾驶的相关规定，自动驾驶还没有合法的地位，但是进入智能网联汽车时代，自动驾驶汽车是重要的交通主体，需要成为单独的监管对象，拥有独立的法律地位。二是监管内容，目前对交通的监管重点是车辆的安全性和驾驶员行为的合法性，在智能网联汽车成为交通主体后，对于驾驶员或者说乘客的行为的监管必要性逐渐降低，而对于车辆的智能程度、系统可靠性、算法合理性等方面监管的重要性则不断提升。三是监管方式，智能网联汽车可以连入车联网，接受统一的调度和路线规划，因此传统的交通信号、道路监控、交通管理等方面必然发生诸多变化，监管需要变得更加高效智能。

信息安全与隐私保护。智能网联汽车相比传统车辆会收集、记录、处理更多的数据，数据保护与数据安全的规则在智能网联汽车时代必不可少。智能网联汽车对于数据的处理可能产生新的安全风险，例如算法歧视和个人信息滥用等。针对数据安全方面的问题，须建设完善的数据保护制度。由于全面赋予消费者删除权等权利可能对产业发展存在影响，因此用户是否对数据具有自由选择权，在全球范围内仍存在较大争议。但是，基本可以达成共识的是智能网联汽车企业对于可能存在的隐私风险，具备告知义务，并且在收集、使用、转移、删除数据时给消费者适当的自由选择权。而争议的是对适当性的理解和解释。另外，在事先获得消费者自愿且明确的同意之后，若企业意图将个人数据用于新目的，也必须获得消费者的再次同意才可以使用。同时，企业也需要提升软件的安全性，并可以考虑在整理个人数据时进行数据和个人身份的分离，将数据匿名化，以确保消费者的数据安全。

法律责任划分。智能网联汽车的出现使得道路交通责任情况出现显著变化，责任划分需要重新设计规则。传统交通中车辆厂商承担产品责任，驾驶员承担过失责任，特殊情况下承担无过错责任。而对于当事一方是处于自动驾驶状态的汽车的事故，情况则比较复杂，乘客对于发生的事故可能既没有主观上的故意，也没有客观上的行为，而车辆生产厂商既可能对事故发生负有责任，也可能难以将责任归咎给生产企业。对此责任的承担问题，有汽车制造商表示会对事故完全担责，如2017年10月，沃尔沃汽车公司宣布对其全自動驾驶系统造成的人员、财产损伤承担责任，奥迪官方也于2018年表示如果奥迪车在自动驾驶模式下发生事故，公司将承担全部责任。但规则制定不能倚赖企业的道德责任，对于智能网联汽车的事故责任，需要区分是否有人为干预，是否存在设计缺陷，算法的合理性，对车辆的可责性等不同情况，分别制定对应的责任规则。

全球主要国家和地区的规则修订进程欧洲

欧洲拥有发展智能网联汽车的良好产业基础，也是目前智能网联汽车发展最成熟的地区之一。毕马威在2019年发布的《全球自动驾驶汽车成熟度指数报告》列出了25个自动驾驶汽车成熟度最高的国家，欧洲占据9席。其中，前五名中欧洲占据三位。虽然该报告不能完整地体现出全球自动驾驶产业的情况，但是从一定程度上可以看出，欧洲在自动驾驶产业发展上已占据领先地位。

欧盟：积极推进产业发展，负责构建协调框架

在智能网联汽车领域，欧盟主要负责三个方面的工作：一是制定欧盟层面的法律和政策框架，包括技术标准协调和法律法规协调。二是协调和资金支持基础研究。三是促进其成员国与其他国家和地区的合作。为此，欧盟针对发展智能网联汽车创建了新的协调小组，并明确欧盟委员会部门职能分工。

在2015年10月，欧盟成立了GEAR 2030高级别小组，主要负责研究汽车行业的未来，为成员国、行业利益相关者和欧盟委员会成员带来了制定自动驾驶政策建议的目标。该专家组在2017年发布了《GEAR 2030高级别专家组最终报告》和《GEAR 2030战略2015-2017》，深入分析了引入自动驾驶汽车对欧洲的影响，并商定了路线图和确定目标。

从法律角度，欧盟现行立法在很大程度上已经适用于将智能网联汽车投放市场。在智能网联汽车相关领域，欧盟主要负责制定安全标准、汽车型号的强制许可等方面的工作，其既有的认证许可等汽车相关制度已经在2018年获得更新。并且欧盟委员会为适应智能网联汽车发展，计划在现有框架内专门为新技术制定一个特别程序。

欧盟发布多份文件，努力建立智能网联汽车的联合欧洲框架。2016年4月，欧洲联盟的28个成员国签署了《阿姆斯特丹宣言》，其目标是制定一项共同的欧洲智能网联汽车战略，对欧盟的监管体系进行审查，并在必要时组织调整;对成员国的研究和创新制定协调办法;联合部署互联互通的智能运输系统。2017年3月，27个欧盟成员国以及挪威和瑞士共29个国家，在欧盟委员会的组织下共同签署了意向书，承诺共同开展智能网联汽车领域的大规模测试和示范运营。该意向书涉及网络连接、频谱、数据、网络安全和人工智能等方面。2018年5月，欧盟委员会发布了《自动驾驶路线图：欧盟未来的驾驶战略》（On the road to automated mobility： An EU strategy for mobility of the future），计划在2030年步入以完全自动驾驶为标准的社会，明确将智能网联汽车研究作为未来研究和创新的重点任务。在该战略的基础上，欧盟在2019年4月批准了《自动驾驶汽车的豁免程序指南》（Guidelines on the exemption procedure for the EU approval of automated vehicles），以协调国家对自动驾驶车辆的临时安全评估。该指南重点关注有限条件自动驾驶的汽车，即 L3 和 L4 级别的自动驾驶汽车。

英国：充分评估规则需求，重视保险责任制度

英国较早开始关注自动驾驶产业发展，特别重视自动驾驶的产业化和规则变化两个方面。2014年7月，英国政府宣布两项新政策：一是英国的城市可以参加举办自动驾驶汽车实验的竞争项目;二是组织相关部门分析和探讨自动驾驶在日常交通中的执行情况，以及其对既有道路法规的影响。

2015年，英国交通部发布了《自动驾驶汽车测试实践准则》（ The Pathway to Driverless Cars： A Code of Practice for Testing），明确了自动驾驶道路测试的具体要求，但该文件并未增加新的法律要求。为了适应自动驾驶产业发展，增加商业化阶段的要求，英国交通部和互联自动驾驶汽车中心（Centre for Connected and Autonomous Vehicles）在2018年联合公布了《实践准则：自动驾驶汽车的试验》（Code of Practice： Automated vehicle trialling），对2015年的准则进行更新。该准则主要从四方面来对自动驾驶汽车的测试提供进一步的指导，包括测试车辆的要求、驾驶员或操作员准入资格、公共参与度的要求，以及网络安全要求。

在通过实践准则引导产业安全发展的同时，英国高度重视对阻碍产业发展的法律法规的修订。2016年7月，英国商务部和运输部大臣公开表示，将致力于清除约束自动驾驶产业发展的相关规则，以确保驾驶辅助系统的商业化使用和高级别自动驾驶的道路测试安全进行。2018年7月，英国议会通过了首部关于自动驾驶汽车的法案——《自动和电动汽车法案》（Automated and Electric Vehicles Act）。同时，英国的法律事务委员会组织开展了一项从2018年开始的三年法律审查项目，对涉及自动驾驶安全部署的相关规则进行全面审查，并计划于2021年提出最终建议。

值得关注的是，英国特别重视自动驾驶的保险制度和责任制度。一是《自动和电动汽车法案》中专门区分保险方和车辆所有人的责任。二是在保险方与汽车所有人之外，该法案在事故受害方和保险方或汽车所有人之间规定了共同过失责任（Contributory Negligence）。三是对于未经授权的软件更改或未能更新软件而导致的事故，法案对于保险方和车辆所有人的责任进行了例外性规定。

德国：路测规则相对保守，关注伦理道德引导

汽车工业是德国的支柱产业，德国政府和产业界高度关注汽车技术发展前景。2015年9月，德国联邦政府发布了《智能网联汽车战略》（Strategy for Automated and Connected Driving），聚焦于基础设施、创新、信息安全、数据保护、法律制度衔接等方面，旨在通过战略性布局使其在智能网联汽车领域获得领先地位。2016年，德国组建了智能网联汽车道德委员会，旨在解决智能网联汽车发展过程中，在各领域遇到的道德选择问题，为其制定必要的道德准则。同时，德国十分重视与中国的国际合作。我国汽车工业与德国有广泛而悠久的合作基础，两国法律制度方面也分享一些基本结构和基本理念，中德两国在智能网联汽车领域可以而且已经开展了形式多样的合作。2018 年7月中国工业和信息化部与德国联邦经济和能源部、联邦交通和数字基础设施部共同签署了《关于自动网联驾驶领域合作的联合意向声明》，确定中德两国建立高级别对话机制，加强政府部门、行业组织、企业等在自动网联驾驶/智能网联汽车领域的多层次交流与合作。在这一合作框架下两国持续开展不同层级的对话合作，合作成果举世瞩目。

德国法律体系完备，为了应对渐行渐近的智能网联汽车，如何配备适当且合理的法律制度，是其关注的核心。为此，德国联邦交通和数字化基础设施部对德国《道路交通安全法》进行了修订，该修正案已經于2017年6月生效。其内容要求应当具备安全驾驶员，也就是说该修订针对的是一般道路测试，并未允许远程测试和商业部署等新情况。新版德国《道路交通法》第1条b款确立了自动驾驶车辆驾驶员的特殊义务，即在必要时刻及时重新接管车辆的控制权。另外，该修正案还增加了车辆数据记录和传输的义务。其规定当“车辆控制从人工驾驶向技术系统转换”或“技术系统向人工驾驶转换”时，必须记载位置以及时间信息。该条规定有利于判断具体时刻中自动驾驶车辆所处的状态以及证据，以便后续责任判定时能够适用正确的归责原则。

值得一提的是，在修订《道路交通安全法》时规定“测评”条款，以便快速启动下一轮的法律修订程序。德国作为典型的大陆法系国家，一直面临着成文法体系难以灵活应对新兴问题的矛盾。由于智能网联汽车技术和产业情况在持续快速变化，导致立法与实践存在一定鸿沟。如果依然按照传统的立法模式，难免会再次出现规则制约发展的情况，修法的目的也无法实现。为了弥补两者间的矛盾，新版德国《道路交通法》第1条c款规定，在2019年之后将对第1条a款以及第1条b款的适用进行全面测评。如果届时由于技术发展导致第1条a款以及第1条b款明显不合时宜，可以顺势启动修订程序。

除了加强法律法规建设，德国还非常重视伦理道德对自动驾驶产业发展的影响。2017年6月德国联邦交通部的伦理委员会发布了世界上第一份自动驾驶伦理指导原则，对自动驾驶需要遵循的伦理原则给出了一些探索性指引。这份指导原则肯定自动驾驶系统的合法地位，在运行安全、人类尊严、决策自由以及数字独立等方面提出了若干要求。德国自动驾驶系统指导原则有如下特点：其一，强调对人的保护，明确对人的保护优先于所有其他利益，并且强调自动驾驶的首要目标是提升所有交通参与者的安全。其二，对避免损害提出明确要求，自动驾驶汽车应完全避免陷入进退两难境地，要注重考虑弱势群体，避免损害可以成为引入更高级别自动驾驶的理由。其三，明确自动驾驶适用产品责任，因为控制方式的变化，自动驾驶汽车引起的事故责任相应的转变为产品责任。其四强调用户的数据权利，数据披露具有自愿性，相关数据的转发与使用由汽车所有者或使用者决定。总体来说，德国这份伦理原则强调了一些人类社会基本伦理原则，显示出一定的保守性，这些伦理要求在业界基本形成一定的共识。这份伦理原则还存在一定的局限性，例如基本假设是人类驾驶员仍然具有“接管”义务，基本没有涉及完全自动驾驶情形下的伦理原则，对两难情形仅提出个案分析，并没有责任豁免的突破性规定。

荷兰：对开放与安全并重，重视新知识的传播

荷兰在智能网联汽车规则制定方面明确了“边做边学”的理念。其认为通过积累实践经验，使政府治理能力与技术能力同步发展，进而对法律法规、技术设施等方面及时进行合理调整。另外，荷兰非常重视智能网联汽车知识的传播。搭建了“自动驾驶知识议程”项目，旨在普及自动驾驶相关知识，提高公共接受度，以减少自动驾驶测试和商业化的障碍。

在荷兰法律体系下，智能网联汽车主要受两类规则的管辖：一是国家层面的《道路交通法》（the Road Traffic Act 1994）。该法律主要规定了关于汽车、驾驶员和相关环境要求的内容。二是市政层面的细化规则。此类规则要求不能与《道路交通法》相抵触，通常是关于交通、停车等方面的具体法规。基于荷兰的法律体系，其对智能网联汽车具有管理职责的部门也分为两个层面：一是中央主管部门，即基础设 施 和 环 境 部 （the Ministry of Infrastructure and the Environment），其直接行政部门是国家车辆管理局（the RDW; Dienst Wegverkeer）;二是地方交通主管部门，包括市政管理部门、封闭测试管理部门等。

荷兰以豁免许可的形式开放智能网联汽车的公共道路测试。2015年，荷兰议会通过一项法令，修订了《例外运输豁免法令》（the Decree on Exemption of Exceptional Transport，以下简称“豁免法令”），允许在公共道路上测试智能网联汽车。豁免法令第 2a 条规定，公司可以申请道路测试豁免，经过国家车辆管理局审批后，可以在公共道路进行智能网联汽车测试。其规定了广泛的豁免申请范围，并授权国家车辆管理局制定更具体的要求。

为适应自动驾驶的新特征，2017 年2月，荷兰基础设施和环境部提出制定《自动驾驶汽车实验法案》（The Experimenteerwet zelfrijdende auto），对《道路交通法》进行修订，允许在特定路段和时间条件下进行智能网联汽车远程测试。经过两年多的审议和修订，最终该法案于2018年年底通过两会审议，并于2019年7月开始施行。

虽然荷兰对道路测试申请的要求宽泛，但是为了保障安全性，其规定了严格的安全审查流程。首先，进行文本审查。包括分析申请人提交的功能描述和风险，特别是要审查是否具有保险，以及是否符合现行法律法规的要求;审查申请人是否具有电磁兼容性（ECM）声明;分析测试计划，并检查申请人已进行的测试情况。然后，组织现场审查。该审查主要是封闭测试场测试，主要包括压力测试等方面。如果系统通过文本审查和现场审查，测试主体即可拿到国家车辆管理局颁布的豁免许可。但是要进行道路测试还应当征求目标测试地的地方道路管理局的意见。除此之外，还需与测试目的警察进行磋商。虽然对此法律没有明确要求，但是基于政策性考虑，测试主体通常需要通知所有对测试道路区域具有管辖权的当地警察局并与其进行协商。

新加坡：率先制定国家标准，探索新的安全体系

新加坡具有良好的发展基础，产业发展及相关制度环境受到广泛好评。出于新加坡政府的积极态度，良好的道路与优质的移动网络基础设施建设，新加坡在 2018、2019年连续两年的由毕马威（KPMG）发布的《全球自动驾驶成熟度指数报告》排名第二位，仅次于荷兰。2017年，新加坡通过《道路交通法》（Road Traffic Act）的修正案，允许自动驾驶汽车进行公共道路测试。该法案赋予新加坡陆路运输管理局（the Land Transport Authority，LTA）广泛的自由裁量权，以确保其实施监管沙盒。监管沙盒一方面可以测试汽车的安全能力，另一方面也为新加坡陆路运输管理局制定许可条件、操作或测试路线等规则积累了立法经验。

新加坡率先制定了自动驾驶测试和商业化部署的国家标准，试图成为部署自动驾驶汽车的先锋。在2019年1月31日，新加坡陆路交通管理局（LTA）、新加坡国际企业发展局（ESG）、新加坡标准委员会（SSC）联合发布的《技术规范 68》（Technical Reference 68）将促进新加坡自动驾驶的安全测试与部署，该项新加坡国家标准也是世界上首个关于自动驾驶的国家标准。《技术规范 68》主要用于给自动驾驶汽车行业提供政策指引与导向，其针对的车辆主要是有国际汽车工业协会制定的自动驾驶等级处于第四和第五等级的自动驾驶汽车。

《技术规范 68》主要从基礎驾驶行为与安全两大方面对自动驾驶测试与部署进行规制：

第一，基础驾驶行为的核心是由车道规范、动态驾驶任务、驾驶规则改进程序和道路驾驶规则冲突规定构成。首先，车道规范规定的目的是为了自动驾驶汽车和其他道路使用者的安全;尤其是在变道和车道超车的情况下，自动驾驶汽车只有在安全的情况下才能执行以上操作，并检查是否有禁止超车的交通标志。其次关于动态驾驶任务，这是由汽车工程师协会定义为在道路交通中操作车辆所需的所有实时操作和策略功能，但不包括诸如行程规划等策略功能。动态驾驶任务是执行自动驾驶的核心组成要素。再次，驾驶规则改进程序的设置目的是为了建立驾驶场景数据库，从而能够在自动驾驶测试评估的基础上给具体驾驶规则的修改程序给予反馈。驾驶规则改进程序能够极大地帮助新加坡标准委员会修订和完善《技术规范 68》。道路驾驶规则冲突的规定则是为了给自动驾驶汽车必要时违反驾驶规则，为其防止或减轻预见的危险事件提供灵活性。道路驾驶规则冲突的规定分为两个层级，其一是安全性，其二是保持交通顺畅。

第二，《技术规范 68》在安全方面主要包括了质量安全体系与安全管理体系。为了确保质量安全体系对程序和质量措施有统一的解释，自动驾驶汽车开发商、运营商应按照最佳实践标准运行质量管理体系，并进行独立评估。此外，还将评估自动驾驶汽车开发商、运营商如何在这些标准的背景下处理基本系统安全要求，并扩展到自动驾驶级别。自动驾驶汽车开发人员负责提供足够的证据证明自动驾驶汽车是安全的并且符合其预期目的。此外，质量安全体系对在系统安全级别，部署级别，自动驾驶汽车配置、测试管理以及变更管理流程中的自动驾驶汽车开发商、运营商和制造商的责任进行了明确的规定。

安全管理体系主要涵盖了自动驾驶汽车功能说明，危害分析与风险评估，系统安全性与预期功能，和软件更新等方面。首先，自动驾驶汽车开发商、运营商应充分了解新加坡自动驾驶汽车运营的操作设计域，这包括对场景的示范子集进行记录和评估，以及基于风险最小化和预防策略定制场景。其次，自动驾驶汽车开发人员、运营商应具有健全和成熟的内部危害分析和风险评估方法和流程，且用于完成危害分析的方法应包括所有可能导致危险行为的自动驾驶汽车功能，并得出自动驾驶汽车在其运行领域的最终完整的危害清单。再次，系统安全性与预期功能确保自动驾驶开发人员、运营商将风险考虑并控制在与自动驾驶的预期功能和限制相关的可接受水平。最后，软件更新方面，原始设备制造商和子系统供应商将定期进行软件更新，以纠正缺陷或添加、删除产品的功能和行为。其中一些更改将涉及与安全相关的功能。原始设备制造商应展示其设计变更管理流程，如何确保持续的设计质量保证，并在更改发布之前更正配置跟踪和更新流程，至少等同于初始设计批准。

日本：循序渐进修订规则，部门工作紧密衔接

当前，日本已经开放了一般道路测试、远程道路测试、部分商业化部署（如自动驾驶出租车等），并正在探索高速公路测试及商业化模式，其计划在2020年实现高速公路自动驾驶技术（L3级）。在日本，负责智能网联汽车规则制定的主要有四个部门：一是内阁秘书处，其IT综合战略本部负责制定与智能网联汽车相关的政府战略计划。二是国家警察厅，其负责监督在公共道路上行驶的车辆，包括测试许可等方面。三是国土交通省，其主要负责修订《道路运输车辆法》，明确车辆规格和相关安全要求。四是经济产业省，其将联合国土交通省共同制定和修订智能网联汽车相关ITC系统的规则。

日本采取循序渐进的方式修订智能网联汽车规则。2016年5月，日本IT综合战略本部制定了自动驾驶普及路线图，明确发展目标和方向。为适应智能网联汽车产业发展，日本自2016年起，宣布开始修订《道路交通法》和《道路运输车辆法》。在2017年2月，日本完成了对《道路交通法》的修订，允许在特定区域内的公开道路使用智能网联汽车，并由日本警察厅负责相关许可工作。智能网联汽车要在公开道路测试，除了需要符合《道路交通法》外，还需要符合《道路运输车辆法》规定的安全标准，即车辆的规格等相关要求，并在国土交通省的地方运输司注册登记。2017年2月，国土交通省对安全标准进行了修订，允许具备适当安全措施的智能网联汽车（包括一般测试和远程测试）进行车辆登记。随着技术和产业的发展，2019 年 5 月，日本再次通过《道路运输车辆法》修正案，为商业化部署提供了新的安全标准。其中，可行驶的道路环境与速度等条件将从纸面要求，转为技术模式实现，由厂商方面提供“设计运行区域”（ODD），经日本中央政府确认合理性后进行认定。

日本的智能网联汽车规则修订环环相扣，充分发挥了部门协同作用。其主要体现在：一是测试要求衔接。为了确保道路测试的安全性，在2016年5月，《自动驾驶普及路线图》发布的同月，日本警察厅发布了《公开道路测试自动驾驶系统指南》，明确了许可的要求，包括以测试为目的、适当的测试时间、安全措施、紧急情况处理、驾驶执照等多项要求。随着国土交通省对远程测试安全标准的明确，在 2017年6月，日本警察厅在《测试指南》的基础上，发布《远程测试许可申请处理标准》，规定了关于远程测试许可的处理标准，包括对公开道路远程测试的测试主体资格、测试场地和时间、许可实施条件、交通事故处理等方面的要求。二是保险需求衔接。根据日本《汽车责任保障法》，任何汽车驾驶员都应当签署汽车责任保险合同。并且汽车责任保险是一种强制性保险系统，专门用于补偿对车祸受害者的损害。在2017年，日本允许智能网联汽车在公共道路测试后，其将自动驾驶模式下的交通事故列入汽车保险的赔付对象。

我国智能网联汽车政策法律修改建议

（一）推动立法组的建设，研究重点事项和冲突条文

当前我国相关部委对智能网联汽车和智能交通的发展都有各自的发展思路，立法思路计划各不相同，这不利于行业整体发展。在国家层面建立跨部门的智能网联汽车立法工作组，由高层领导牵头，确定组织机制，设立专门办公室，有利于常态化推进相关工作。而且确定交通、网络、测绘、保险等领域若干重点问题，投入足够力量研究突破。并全面梳理与行业发展相冲突的法律法规和规范性文件，通过协调机制，列出修订计划时间表，给市场以明确指示和信心。

另外，应加速推动阻碍自动驾驶创新法律法规的修订，但应避免绝对化倾向，可优化立法技术，灵活运用时效性条文和授权立法。有必要对达成共识的条款直接修订或废止;对未达成共识但具备较好实践意义的条款，可以试点的形式推动，形成以创新为原则、以安全为底线的规范模式。如车内无驾驶员的相关法规应当经过公开听证，以确保公众对该事项的知情和认可。

（二）评估企业技术能力，建立行业需求的收集渠道

应组织开展对从业企业现有技术能力的评估工作。智能网联汽车领域市场主体众多，涉及车企、科技企业、通信企业、图商、零部件生产商等等主体，各方技术路线和技术实力有很大差别。而法律制定修改的進程应尽量保持与产业发展同步，政府应当在中介服务机构的帮助下，对不同市场主体的技术路线和技术实力进行充分的评估，充分了解技术的安全性和可靠性水平，这是智能网联汽车立法和修法的基础依据。在对技术情况全面了解的情况下，法律制修订才能稳妥稳健推进。

同时，应当建立行业需求收集渠道，收集行业参与者的现实制度需求和可行方案。当前我国立法机关和行政机关对自动驾驶的制度需求关注不足，而且由于缺乏相应经验，难在短时间内制定兼顾创新性和有效性的制度。而企业、研究机构等行业参与者对行业的制度需求敏感度高，更能提出具有针对性的问题和制度建议。因此，畅通行业立法政策需求收集渠道，既可以切实发现行业需求，也可在一定程度上为立法机关和行政机关节约立法资源。

（三）重视伦理引导作用，建立自动驾驶伦理委员会

当前以伦理道德引导人工智能发展已经成为普遍共识，我国也在国家层面建立了国家科技伦理委员会，将科技伦理纳入顶层设计。智能网联汽车作为人工智能技术产业化的重点领域，特别是容易发生伦理道德选择的自动驾驶方面，在产业界仍缺乏关注。因此，为了进一步促进智能网联汽车技术和产业的规范有序发展，建议应建立自动驾驶伦理委员会，通过自动驾驶伦理委员会，研究并明确重点自动驾驶伦理问题的准则和立场;制定自动驾驶的伦理宣言，为我国自动驾驶技术和产业发展奠定基础;作为协调组织，负责自动驾驶的社会推广。

（四）形成多元治理体系，充分发挥行业的治理能力

应当推进多元主体对自动驾驶的共同治理。自动驾驶需要解决的问题数量多而复杂，对于自动驾驶的治理要依靠政府、企业、学界等多方共同参与。政府应当重新审视与私营部门在自动驾驶等新兴技术领域的关系。在路测阶段，许多地方都成立了专家组，并委托专家组受理自动驾驶道路测试申请，组织相关测试工作，并对车辆能力或事故作出评估，这就是发挥学界专家力量进行自动驾驶治理的良好范例。不仅在路测阶段，在后续的试商用及规模商用阶段，同样需要学界与政府和企业一起，在技术标准、许可条件、产品要求、治理原则等方面做出更多理论创建。

（五）加强部门协同合作，使协同机制制度化规范化

从总体上看，一些国家的一般自动驾驶道路测试立法的内容与我国三部委出台的《智能网联汽车道路测试管理规范（试行）》并无实质区别。但我国《智能网联汽车道路测试管理规范（试行）》不但存在效力瑕疵，缺乏上位法依据，而且各省甚至各县市为制定符合本区域实际情况的测试规范，普遍进行了大量重复性工作，造成立法资源的浪费。

（六）构建多级管理体制，充分发挥地方政府创造性

地方政府在发展自动驾驶上的独特作用体现在：一是组织本辖区内的道路测试，积累监督管理经验，试点对于自动驾驶的管理规则和管理方式，为全国性的立法和规则建设积累经验;二是对于本辖区的道路情况了解，自动驾驶对应智能道路的建设是实现自动驾驶的重要基础设施，建设道路是地方政府的重要职责，因此智能道路需要地方政府积极规划、主动布局、推动建设;三是可以建设地方性自动驾驶标准，自动驾驶国家安全技术标准须由国家统一制定，但是各地路况差异极大，适应一地的自动驾驶标准未必适应其他地方的道路，而大量共享自动驾驶汽车可能仅在特定区域内行驶使用，不会在全国范围内行驶，因此区域性标准的价值不可忽视。

（本文内容摘自《2019智能网联汽车政策法律研究报告》）