浅析基层政府公共危机管理的困境与对策

摘 要：在社会转型的大背景下，农村社会矛盾日益凸显，农村公共危机事件多发，快速高效的处理公共危机事件，对于维护社会稳定和构建基层治理现代化具有十分重要的作用。

关键词：公共危机;基层治理;能力提升

一、问题的提出

在社会转型的背景下，我国农村社会矛盾也日渐凸显，特别是城镇化推进过程中，城郊结合部的农村地区社会摩擦与利益冲突增多，矛盾的领域不断扩大，因山界林权、集体土地征用、土地及资产兑外发包、财务问题、房屋拆迁、工程欠款等方面的纠纷引起的公共危机，涉及到经济、民事、行政、涉法诉讼、行政执法等多个领域，公共危机事件发生的频率和规模也在不断增长。基层政府作为农村区域最直接的管理主体，农村公共危机事件对基层政府管理直接提出了现实考验，其行为影响着公共危机事件的处理效果。因此，提升基层政府公共管理能力，构建公共危机管理体系对于基层治理现代化具有重要的现实意义。

二、基层政府公共危机管理中存在的问题

（一）理念方面的缺失

基层政府相关工作开展的过程中，部分工作人员自身的理念存在着一定的错位，并且内心存在对于社会和工作方面的不满，工作过程中，价值取向出现错误，工作参与不够积极，对于工作中的问题不能及时进行解决，工作效率较低，造成群众对基层工作人员不信任，诉求难以解决。在公共危机管理情境中，这种危机主要是由于服务意识和利益诉求方面问题所造成的。对于突发事件的处理上，部分基层政府工作人员自身缺乏足够的服务意识，对于公众的生命财产安全不够重视，并且在具体处理中，部分人员存在一定的隐瞒和作假的情况，对于政绩过分关注，而不能合理、快速地对危机进行解决，导致了危机加剧。

（二）制度方面的缺失

对于公共管理工作来说，制度本身的制定和执行是管理工作开展的重要前提，很多公共危机的出现都是由于制度方面存在问题，或者相关政策遭受质疑所产生的。这种公共事务危机的影响力是不容忽视的，并且其表现形式较为广泛，具有较强的积累性特点，具有较大的负面影响，其会导致公众对于政府的使命、宗旨以及性质产生怀疑。当前公共危机预警制度不够完善，对于公共危机缺乏较强的防范能力，很难实现对于各类危机的有效预警和检测。在危机的应对和处理上，相关法律法规不够健全，法制基础较为薄弱，很难为快速化解公共危机提供基础。相关机构方面也存在一定的缺失，在对于公共危机解决的过程中，没有设定专门的公共危机应对机构，相关运作的机制不够科学规范，并且相关危机的处理上经验有限，很难确保有效地危机处理能力，从而导致了危机处理不适当等问题。

（三）人才队伍方面的缺失

基层政府仍缺少应对公共危机的专业化队伍。基层政府及各部门虽然成立了应对突发事件的管理机构，但在人员配备上大都实行兼职，人员编制没有配备到位。由于各部门内部负责的工作内容繁杂，人力有限，难以全面综合地开展各项应急的常规工作，这种状况容易造成政令不通，管理不到位。同时，应对公共危机的专业人员的专业水平有待进一步提高。从调研中笔者了解到，一些部门应对突发危机事件的人员缺少专业化知识培训，特别是遇到危害性极大的突发事件，由于工作人员的专业化水平有限，容易给应急人员带来一定的伤害，从而导致另外一个危机事件的发生。专业知识的匮乏必然导致危机事件发生频率的增加和危机事件影响范围的扩大。因此，提高应对突发事件的专业人员的业务素质是目前公共危机管理的一项重要内容。

（四）应急物资储备机制的缺失

基层政府应对公共危机的财政支出比例小，应急物资储备机制不健全。从调研中笔者了解到，基层政府在预算中对应对公共危机管理的财政支出比例相当小，有的政府部门甚至没有这项预算，只是在危机事件发生后，临时从财政拨款，从而出现了“应急财政”的现象。由于用于公共危机管理的财政支出比例小，常规培训和例行演练工作难以开展，这就导致了应急人员专业化队伍建设落后的问题。同时，应急物资储备机制不健全，快速调运保障能力弱。现有的应急物资缺乏统筹管理，缺少应急物资储备和快速调用的科学评估与决策机制，尚未形成科学规划、布局合理的应急物资储备，更新、轮换、补偿政策不健全，物资储备时间长，品种落后，不适应实际应急需要，没有专项物资储备配套。

三、提高基层政府公共危机管理能力的途径

（一）加强理论指导，增强基层政府领导的公共危机意识，增强公民抗危机能力

先进的危机管理机制是建立在先进的危机管理意识之上的，危机意识是危机管理的起点。就绝大多数情况而言，突发公共事件的现场都在基层。第一时间、第一现场的基层干部、群众怎样应对突发事件，对于控制事态、抢险救援、战胜灾难至关重要。因此，应该加强基层领导公共危机管理的理论学习，把危机管理的教育和培训纳入到对政府官员和公共管理人员的教育和培训中。对比分析国内国际应对公共危机的先进经验，对提高基层领导公共危机意识，控制危机事件的发生，减少危机造成的损失将起到重要的作用。同时，还要注重培养公众的危机意识，提高公民的抗危机能力。把应对各种突发事件的基本知识和技能教育列入教学计划，尽早对公民开展危机应对教育。采取多种方式对社会公众进行危机管理知识和技能教学，让公众掌握正确的应对危机的措施和方法，明确个人在危机中的职责，逐步提高公众的抗危机能力。

（二）建立健全基层政府有效应对公共危机的预警机制

美国管理学家戴维·奥斯本和特得·盖布勒曾经说过：“政府管理的目的是使用少量錢预防，而不是花大量钱治疗。”最有效的危机管理是避免危机与灾害的发生。因此，现代政府危机管理的工作中心更倾向于灾前防范。危机预警机制可以帮助政府对一定时期内可能会发生的各种危机事先有充分的估计，并做好应急准备，选择最佳应对策略。事实表明，健全的危机管理机制能够使政府的处理措施更具针对性和有效性。因此，在公共危机管理上，需要建立健全基层政府的预警机制，设立危机信息的监测平台畅通危机信息的传送通道，提升危机信息的分析能力，从而制定出有效应对危机的决策方案。

（三）提高基层政府公共危机管理专业人员的业务水平

采取理论学习、到上级对口部门扩大专业知识面及参加实际演练等形式，提高基层政府公共危机管理专业人员的业务素养。同时，可以在大学开设公共危机管理专业及课程，系统地培养应对公共危机的专业人员，并在就业时配置到基层危机管理机构。设置和增加基层政府公共危机管理专业人员的编制，为更好地应对未来的危机事件做好人力资源储备工作。

（四）加大基层政府应对公共危机的财政投入力度

在应对公共危机事件的过程中，政府财政支出的根本作用在于化解风险，维护社会稳定。从这个意义上讲，各级政府应该根据公共风险来决定财政支出。当前政府在公共管理服务方面的投入严重不足，特别是应对公共危机的公共财政支出存在许多问题。面对各种公共危机，在公共财政的框架内，基层政府启动了财政应急拨款，为及时解决公共危机提供了强大的资金保障。但从政府处理历次公共危机事件的过程中我们发现，财政的应急拨款属于急事急办、特事特办的行政行为或决策，决策环节主要是人为因素在起作用。因此，基层政府在转变政府职能的过程中，应该合理调整公共财政支出范围，建立危机管理的财政保障体系，把危机管理经费纳入国家预算体系，建立国家反危机基金。解决资金问题除了政府承担主体责任，扩大财政在公共事务方面的投入力度外，还应建立社会动员机制，扩大社会保险的覆盖面，广泛筹集社会资金。同时，借鉴国际成功经验，一方面提高预备费的提取比例，另一方面调整公共危机的政府投入结构。结构的调整主要体现在两个方面：一是重视用于预警管理投入，这部分投入仍属于日常管理所需，但最终落实到各部门经常性预算安排中;二是稳定事后救助投入，这部分投入是通过提取一定比例的预备费等形式来体现。通过提高公共财政在应对危机管理中的比例，进一步加強基层政府公共危机管理的效果。

基层政府是公共危机管理中解决突发事件的最直接的部门。当前我国危机管理的核心问题不是如何加强中央监管的问题，而是如何尽快提高基层政府公共危机管理能力的问题。因此，必须采取有效措施提高基层政府应对突发事件的能力，以减少公共危机事件发生的频率和损失。

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作者简介：张翱（1993—），女，汉族，湖北宜昌人，硕士在读，研究方向：区域社会治理。