PPP项目纠纷分析及防范

随着PPP模式的推广运用，PPP项目引发的纠纷逐年增多。为及时了解全国PPP项目纠纷涉诉情况，掌握最新司法裁判动态，笔者团队进行了梳理，以期帮助PPP项目相关方更好地把握争议类型和特点，有针对性地采取有效防范措施，及时预防和应对PPP项目开展过程中的法律风险。

笔者以“PPP”或“政府和社会资本合作”+“项目合同”或“项目公司”为检索关键词，在Alpha案例库进行大数据检索，得出全国范围内裁判日期在2016年1月1日—2019年7月12日的判决/裁决文书合计201件。

本文分析的PPP项目纠纷，是指财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）于2014年9月23日下发之后，根据财政部、国家发展和改革委员会（下称“国家发改委”）有关PPP规定开展的项目在实施过程中产生的纠纷，不包括在此之前已经运用的BOT、BT等模式引发的纠纷。

需要说明的是，受限于裁判文书公开时间延迟与公开程度差异，检索结果与法院实际案件审结情况可能存在一定差异。本文撰写受时间所限，数据统计、分析结论难免存在疏漏与不妥之处。

PPP項目诉讼分析

诉讼整体情况

从案件数量年份分布来看，2016—2018年，全国PPP项目涉诉案件数量呈逐年增长趋势，2018年案件数量增长275%，最高人民法院审结120件。本文数据采集截至2019年7月12日，在此之后的PPP项目涉诉案件数量走势尚待进一步观察。

自财政部办公厅《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）出台后，财政部全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台的PPP项目清理退库持续进行。随着PPP项目周期进一步推进，以及财政部对PPP项目规范管理的加强，PPP项目退库数量持续增加，由此引发的PPP项目纠纷数量将进一步增加。

从地域分布来看，当前PPP项目诉讼案件主要集中在河南省、内蒙古自治区、四川省，分别占比10.45%、9.95%、9.45%。其中，河南省的PPP项目纠纷案件数量最多，达到21件。

诉讼案由和行业

PPP项目诉讼涉及的主要案件类型是民事，有154件，占76.61%，其次是刑事、行政、国家赔偿。

民事案件包括PPP项目引发的合同纠纷、物权纠纷、侵权责任纠纷、劳动人事纠纷、金融纠纷、知识产权纠纷等，其中合同纠纷75件，占比为48.7%。合同纠纷中，占比前五位的案件依次是建设工程合同纠纷、借款合同纠纷、买卖合同纠纷、承揽合同纠纷、供用热力合同纠纷。

PPP项目诉讼涉及的行政案件和国家赔偿案件有18件，包括确认行政行为违法、主张撤销行政处罚决定等。刑事案件包括PPP项目中相关人员贪污、受贿、挪用特定款物、串通投标、冒充PPP项目进行合同诈骗等犯罪。由此可知，因PPP项目涉及多领域、多重法律关系，纠纷类型呈现多样化。

PPP项目涉诉案件的行业分布主要集中在建筑业（32.78%），租赁和商务服务业（12.45%），水利、环境和公共设施管理业（11.62%），科学研究和技术服务业（9.96%），电力、热力、燃气及水生产和供应业（6.64%）。

根据财政部PPP中心发布的《全国PPP综合信息平台项目管理库2018年报》，PPP项目管理库的累计项目总数前三位是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护，与PPP项目涉诉案件的行业分布较为吻合。这说明，PPP项目纠纷的发生与项目开展情况总体呈正相关关系，开展的PPP项目总体数量越大，由此引发的纠纷数量也会越多。

诉讼审理程序和裁判结果

PPP项目涉诉案件的审理程序主要为：一审案件（70.15%）有141件，二审案件有52件，再审案件有2件，执行案件有6件。

一审裁判结果：全部/部分支持的案件有51件，占比为43.59%；全部驳回的案件有51件，占比为43.59%；驳回起诉的有12件，占比为10.26%。

二审裁判结果：维持原判的案件有40件，占比为76.92%；改判的案件有12件，占比为23.08%。

再审裁判结果：维持原判的案件有2件，占比为100%。

诉讼案件争议标的额

PPP项目涉诉标的额为50万元以下的案件数量最多，有57件。单纯从数据上看，虽然PPP项目涉及的投资额巨大，但大部分案件争议标的额不算大，形成较大反差。这是因为部分案件为行政、刑事案由或管辖权异议，驳回起诉等情形，未能完整反映和统计涉诉标的额。

另外，目前尚未大面积引发政府方与社会资本方的合同权利争议，故从诉讼标的上看标的额较小。

诉讼当事人诉求及裁决结果

PPP项目中涉及多重法律关系主体，包括政府方（政府或政府授权机构）、社会资本方（社会资本或项目公司），以及项目公司的股东、项目公司与项目的融资方、承包商、专业运营商、原料供应商、产品或服务购买方、保险公司、其他参与方等。

按照PPP项目法律关系主体的重要性排序，笔者在对相关案例进行内容筛选后，梳理、解析有关政府方与社会资本方的PPP项目合同履行纠纷情况。

（1）当事人。通过梳理案例，我们可以分析政府方、社会资本方提起诉讼的相关情况。其中，政府方提起诉讼的案件有3件，社会资本方提起诉讼的案件有12件。

基于相同检索条件前提下，社会资本方主动提起的PPP项目诉讼案件数量远高于政府方提起的PPP项目诉讼案件数量。在PPP项目诉讼中，社会资本方经常处于主动地位，在纠纷发生后主动提起相关诉讼主张权益，而政府方往往处于被动地位，通常并非主动发起诉讼的一方。

（2）纠纷原因和诉求。不同主体提起诉讼，其背后的原因可能会存在一定差异。

政府方提起诉讼的主要原因包括社会资本方融资出现问题、社会资本方中标后拒绝签订书面的项目合同等。比较而言，社会资本方提起诉讼的原因则多种多样，主要包括政府方因换届等原因单方终止项目、政府方非法转让PPP项目、未依法取得项目建设所需证件、新的PPP项目覆盖原PPP项目用地及政府方未依照约定提供项目用地等。

（3）裁决结果。PPP项目诉讼的裁决结果类型包括支持政府方诉讼请求、支持社会资本方诉讼请求及裁定驳回社会资本方的起诉等，一些纠纷案件则体现为管辖权争议的审理，案件本身尚未进入实体审理程序。

社会资本方启动的案件较多，主张确认合同解除效力的败诉率较高；政府方启动的案件较少，主张社会资本方继续履行合同和赔偿损失的支持率较高。

政府方与社会资本方在PPP项目中的法律风险点较为集中，双方除了提起诉讼，还从有利于推进项目实施的角度出发，可以针对性地进行法律风险防范、项目合规审查与项目困境的再谈判。

双方纠纷裁判观点梳理

当前PPP项目合作双方直接引发的纠纷数量不多，根据前述PPP项目诉讼情况分析可知，PPP项目的合同纠纷最多，其中又以下述内容为主要争议焦点。

合同的法律性质

PPP项目合同究竟是民事合同，还是行政协议？司法实践中对于PPP项目合同的法律性质认定存在一定分歧，增加了PPP项目运行风险的不确定性。

雖然合同一方当事人为政府方，但合同具体权利、义务及违约责任，均体现双方当事人平等协商后的一致合意。若合同未仅就行政审批或行政许可事项本身进行约定，合同涉及相关行政审批和行政许可等其他内容，为合同履行行为之一，不能决定合同性质。

行政协议一般包括以下要素：协议一方当事人是行政主体；该行政主体行使的是行政职权；协议目的是为了实现社会公共利益或者行政管理目标；协议主要内容约定的是行政法上的权利、义务关系。PPP项目合同兼具行政协议和民事合同性质，但涉及公共利益，行政权作用明显，公法属性较突出，但要准确定性PPP项目合同是否为行政协议，应围绕行政协议要素进行审查。

合同纠纷适用的诉讼程序

依照《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，如果PPP项目合同性质属于民事合同，依法应当作为民事案件受理；如果PPP项目合同性质属于行政协议，依法应当通过行政救济程序解决。若诉讼程序的选择策略有误，将面临管辖权异议、移送和驳回起诉的风险。

解除合同的法律效力

实践中，因主张社会资本方的违约行为，符合合同约定的解除条件，政府方向社会资本方发出解除合同通知，而社会资本方往往对此不予认可，双方对于该解除行为的效力产生争议。

损失赔偿和收益分配

社会资本方一般通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报，因政府方未按时足额分配收益、存在违约行为造成实际损失的，社会资本方向政府方主张承担收益分配和损失赔偿责任。

法律风险防范建议

PPP项目中存在的法律风险对项目的顺利推进造成不同程度的影响，甚至导致个别PPP项目终止，给参与PPP项目的一方或多方造成重大经济损失。上述对涉诉案件的梳理分析，有助于PPP项目的各相关方有针对性地采取法律风险防范措施。

政府方

政府方在开展PPP项目过程中，要严格遵循《中华人民共和国招标投标法》《政府投资条例》《基础设施和公用事业特许经营管理办法》及财政部、国家发改委有关规范PPP项目实施的规定，尽量防止因违反相关监管政策要求被清理退库，进而引发纠纷。

同时，政府方在选择PPP项目的社会资本方时，要评估社会资本方的履约能力与履约诚信，重视社会资本方的资格预审，确实充分地发挥资格预审的筛查作用，并制定合理的采购条件，选取合适的中标社会资本方。

社会资本方

在拟投资PPP项目时，社会资本方要事先做好项目尽调工作，评估参与PPP项目的政府方主体是否符合财政部、国家发改委的相关规定，评估政府方的履约能力和履约诚信，防止因为政府方主体不合规造成PPP项目合同被认定无效的风险。同时，社会资本方要认真研究招标文件，合法合规地完成投标工作，避免提交虚假文件，防止被认定中标无效的法律风险。

各方

各方都应在PPP项目合同中明确各方的权利、义务，合理分配风险，尽量完善合同条款，明确约定争议解决机制、付费条件、情事变更情形的适用、项目运营质量评价、项目运作方式、项目交易结构和边界条件、风险分配机制、项目融资条件、资本金的结构设计、注册资本金的安排、缴纳期限安排等资金条件、各方的出资义务、开工前各前期工作的承担主体和分工责任等内容。

各方在项目合同签订完毕后，如一方发现存在重大遗漏的内容，应及时向对方提出，并通过合法合规的程序予以补充或者变更。

各方都应对PPP项目进行合规审查，避免违规风险，建议聘请独立的第三方，就项目合规性出具法律意见。同时，建议建立项目履约法律顾问制度，就项目合同实际履行过程中出现的偏差等情况出具法律意见，促进项目合法合规地履行。

各方在PPP项目合同签订后，都应严格依约履行合同，防止违约行为的出现。在一方出现违约行为并影响到项目的进度时，守约方应当及时行使PPP项目合同约定的相关权利，及时采取相关措施防止损失的扩大，适时发出书面整改或者解除合同的通知。

各方在提起诉讼前，都应深入分析PPP项目合同的主要内容及争议焦点的主要特征，判断争议诉求内容所属的法律关系范围，相应选择民事或行政诉讼程序，避免因诉讼程序选择不当导致被法院裁定驳回起诉。

结语

近年来，全国大量PPP项目落地，项目存量激增，与此同时，一些PPP项目引发的各类法律纠纷也开始进入诉讼阶段。但囿于PPP项目的专门立法和配套法规尚不充足，项目监管机制亟待完善，系统化、规范化的PPP项目纠纷解决机制仍在探索之中。就已披露的诉讼案件的数据来看，政府方、社会资本方在实务中争议的焦点往往在于PPP项目合同的法律性质、合同纠纷适用的诉讼程序、解除合同的法律效力、损失赔偿和收益分配四个方面。因此，在相关问题释明或形成成熟的应对体系之前，主动采取措施降低项目风险显得尤为重要。具体来说，项目各方需要严格履约、相互配合，时刻关注项目发展进程，建立并完善项目监管机制，听取第三方提供的项目合规性意见，形成互相协作、动静结合的局面。这不仅可以有效地在项目建设阶段减少损失，同时也能够在诉讼程序中更好地维护自身的权益。

未来，随着PPP项目相关立法的完善，政府信息公开力度加大，监管措施趋严，PPP项目纠纷的解决将会面临更好的大环境，而PPP项目本身质量的提升及对于项目纠纷解决机制的探索势必也会倒逼配套制度的改革发展。在这样的背景下，除了需要继续明确PPP项目合同中争议的焦点问题，也应做好、做足PPP项目的风险规避措施，唯此，方能减少各方不必要的损失及诉讼中的诉累。

杨晓玲，北京德恒（厦门）律师事务所合伙人，福建省财政厅PPP专家库成员，厦门仲裁委员会仲裁员。