守正出新：检察权理论重述的时代意蕴

2019-12-23贺恒扬

西南政法大学学报 2019年6期

贺恒扬

摘要：随着国家治理体系和治理能力现代化在各领域改革的全面深化，全面依法治国战略持续推进，检察机关也迎来了全新的发展机遇。以检察机关侦防职能转隶为背景，对检察权理论进行逻辑梳理和学术检视，从理论重述的空间维度创新检察权的内涵与形式，具有重要意义。在关照现有各派理论学说的得失，遵循法律监督与检察权之间的客观规律的基础上，尝试利用权能配置工具重述检察权理论，并提出“1+5”的权能结构模型。将该模型运用于“四大检察”实践，以期达到服务新时代检察理论和实践创新发展、提升检察效能的目标。

关键词：法律监督;检察权;“四大检察”;“1+5”权能结构模型

中图分类号：DF73文献标志码：A

文章编号：1008-4355（2019）06-0003-15

DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2019.06.01

我国进入中国特色社会主义新时代后，党和国家推进的新一轮司法改革取得明显成效，监察体制改革中检察机关侦防职能转隶，《人民检察院组织法》和“三大诉讼法”修改，使得检察职能深度调整，检察机关迎来全新的发展机遇。如何正确理解和把握新时代检察权的内涵、结构模型、权力配置、作用变化，直接关系到检察机关能否在转隶中抓住转机，以转机促转型，从而实现创新发展、高质量发展，更好地彰显中国特色社会主义检察制度的优越性和强大生命力。对检察权理论重述的论题具有重要的学术价值和实践意义，有助于全面依法治国战略的实施，有助于推动“四大检察”全面协调充分发展，进而健全完善中国特色社会主义检察制度。基于此，笔者尝试对这一论题进行学术探讨，以抛砖引玉。

一、新时代背景之下检察制度发展的五大特征

中国步入中国特色社会主义新时代，正处于近代以来最好的发展时期，在这样的时代，

检察机关维护国家安全和社会稳定、服务保障经济高质量发展的职能也面临着巨大的机遇和挑战，对此，我们可以从五个方面来理解和认识：

（一）社会主要矛盾变化对检察“产品供给”提出新要求

中国特色社会主义进入新时代，人民群众权利意识进一步增强，参与社会公共事务的愿望更加强烈，不仅关注自身权益是否得到保障，更加关注整个法治环境的变化以及社会整体的公平正义。生活中的一件小事，可能触发众人围观和评论，司法办案更是被关注的焦点。社会主要矛盾变化对检察官的司法能力、司法作风和法律监督力度、质量、效果均提出更高要求。作为“产品”供给方，检察机关给人民群众能够提供何种水平的检察产品，能够在多大程度上满足人民群众的司法需要，是每一个检察官需要思考的问题，让自己的“产品”适应司法需求，是每一个检察官努力的方向。

（二）国家治理体系和治理能力

现代化对检察工作提出新要求

当前社会大局总体稳定，但维护国家安全和社会大局稳定的任务艰巨而繁重，对检察工作提出了新的要求。党的十八大以来，我国创造了经济持续健康发展，社会持续安全稳定的“两大奇迹”。但我国正处于实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，经济结构模型调整，增长方式转型，由高速增长到高质量增长转变，当前经济下行压力加大，外部环境发生深刻变化，

国际局势纷繁复杂，风险挑战日益增多。社会转型时期，改革发展稳定任务重，利益深刻调整，观念急剧碰撞，社会矛盾和问题交织，部分人群心态不平，燃点低、爆点多，个人极端案事件时有发生，失序失范现象不同程度存在。这些对国家治理体系和治理能力提出严峻挑战，也对检察工作提出新要求。

（三）检察机关法律监督地位进一步强化与工作开展“三个不平衡”并存

2018年7月，最高人民检察院在广东深圳召开大检察官研讨班。最高人民检察院有关负责人在研讨班上指出：反贪转隶前，检察机关以反贪为主、为重，导致反贪与其他工作不平衡，由此派生形成“三个不平衡”，即：刑事检察与民事检察、行政检察、公益诉讼检察工作发展不平衡;刑事检察中公诉工作与侦查监督、刑事执行工作发展不平衡;最高检、省级检察院的领导、指导能力与市、县检察院办案工作的实际需求不平衡。

从总体上讲，全面依法治国实践的不断深化让检察机关更加明晰自身作为法律监督者的定位。人民检察院组织法修改后，法律赋予检察机关的职能职责和监督手段随之丰富，并围绕刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察等“四大检察”基本范畴，赋予检察机关可以依法提出抗诉、调查核实、发出检察建议、提出纠正意见等八项职权。但是，从实际运行状况看，“四大检察”发展不平衡不充分，强项突出，短板明显，“重刑轻民”的观念和现象仍然存在，“三个不平衡”制约检察机关充分履职和发展，迫切需要在司法实践中进一步解决。

（四）司法改革取得明显成效，配套改革亟待跟进

党的十八大以来，检察机关紧紧抓住司法责任制这一“牛鼻子”，以司法责任制改革为核心的四项改革已经完成，“四梁八柱”已经搭建起来，取得重要进展。检察官办案主体作用进一步显现，司法能力进一步提高，办案质量、效率和司法公信力进一步提升。检察权运行体制、机制进一步完善，更加符合司法規律。但是，已经推行的改革还需要落实落细，已经取得的成效还需要巩固加强，围绕“四梁八柱”的综合配套改革还需要加紧推进，以充分发挥其配套支持作用。如围绕司法责任制落实的案件质量评查机制、业绩考评机制、责任追究机制、惩戒机制，以及与员额检察官进退的衔接贯通机制，都需要进一步深化。目前，检察机关发挥内设机构改革的积极效应，司法责任制落实落地，职业保障进一步优化，监督管理机制进一步健全，员额检察官统筹管理动态调整，“三类人员”职业发展空间均衡发展等，都需要通过深化配套改革来实现。

（五）科技革命引发的“双刃剑”效应使检察工作面临挑战

新一轮科技革命和产业变革带来机遇，新技术、新产业、新业态、新模式层出不穷。互联网、大数据、人工智能等高科技给人们生产生活带来极大便利的同时，也产生了电信诈骗等非接触性犯罪增多、犯罪手段智能化、隐蔽化等负面效应。人工智能在法律、安全、伦理等方面提出诸多新课题，互联网时代如何加强个人信息和隐私保护，加强知识产权保护，司法办案如何有效应对科技发展中的新型犯罪，对检察官的司法能力提出严峻考验。科技发展为提升检察工作质效提供了有利条件，智能语音、类案推送、量刑建议辅助系统等对司法办案发挥的支持作用越来越大。然而，科技发展也给检察机关带来新的挑战，如新型媒介技术促使自媒体时代产生，“人人都有摄像头，个个都是麦克风”，快手、抖音等自媒体平台大量出现，随手拍随手传，部分案件容易引发网络舆情发酵炒作，损害司法机关形象和公信力，动摇群众对司法的信赖。如何正确处置和引导舆情，处理好检察公共关系，做好风险防范化解工作，防止舆情出现“黑天鹅”“灰犀牛”是检察机关必须要面对的新问题。

检察机关在全面依法治国历史舞台中要积极应对社会主要矛盾深刻变化，找准服务保障经济社会发展大局的结合点、切入点，适应新时代要求，把握新时代发展机遇，有效应对挑战，实现自身高质量发展。

二、检察权理论的逻辑梳理与学术检视

在世界法律制度体系中，现代检察制度产生较晚，整个发展史也就两百多年，是相当年轻的法律制度。总体上看，由于各国政治体制不同以及文化和法制传统的差异等原因，不同国家检察制度呈现不同特色，这在一定程度上造成检察机关、检察官角色和职责定位的困难。因此，对于检察制度而言，经常有“我是谁”的疑问[1]。就如何认识中国检察制度和检察权，我们有必要进行深入的探讨、研究和反思。

（一）对既存理论争议的学术检视

中国检察制度是基于中国的政治理念和宪法原理建构起来的，对中国检察权的认识，学说纷纭，莫衷一是，尚未完全达成共识，已成为近年来学术界研究的热点、聚讼之地。概括起来，主要有以下五种观点：

第一，行政权说。这种观点认为，检察权属于行政权。有的学者指出，“检察权是行政权力之一，是代表政府制约司法权而独立存在的权力形式”[2]。根据检察机关的“检察一体制”以及“上命下从”的“指令权”，可以看出，其与司法审判权的终局性、中立性和被动性等基本特征相去甚远。第二，司法权说。这种观点认为，检察权属于司法权。有学者指出，检察官与法官是“同质但不同职”，立足于检察权与审判权的“接近度”和检察官与法官的“近似性”。从中国的宪法体制来看，把法院、检察院定位为司法机关，审判机关和检察机关行使广义上的司法权是比较合适的[3]。第三，双重属性说。这种观点认为，检察权具有行政权上命下从与参与刑事司法活动的双重职能，也就具有行政与司法的双重属性。这一观点试图解决检察权定位于行政权或者司法权而产生的理论困境[4]。第四，法律监督权说。这种观点认为，检察权是法律监督权。有学者认为，“检察权是一种全面的法律监督权”[5]，是一种“应当被强化与保障的法律监督权”。第五，三权复合说。这种观点认为，我国检察权具有复合属性，兼具有司法权、行政权和法律监督权三种国家权力的共同属性[6]。

值得思考的是，中国检察权究竟属于何种权力，是否具有独立性。过往的检察理论中，无论是支持中国检察制度的，还是质疑检察制度，甚至主张取消检察制度的学理依据，都是建立在西方政治和法律理论中蕴含的“权力分立与制衡原则”之上。在主流的中国检察制度的理论体系中，绝大多数著述都以此作为中国检察制度确立的基本理论或基本原理，无论是主张“挺检派”的学者，还是主张“撤检派”的学者的立论大都如此。这种在中外学术史上都极为罕见的现象之所以会发生并长期存在，除了因为西方“权力分立与制衡原则”具有的持久影响力之外，还因为长期以来对中国宪法文本存在某种误读，乃至思维盲区，对中国宪法所依据的基本原理没有深切地体认所造成。“以形式主义的意识形态对立思维方式去理解国家权力的配置问题，是一种简单二分法，缺乏对政制问题复杂性的深刻理解。”[7]

故此，笔者认为，要真正体察中国检察制度的特色，首先就要做到有破有立，破的是“权力分立与制衡原则”的思维定势的桎梏，立的是中国宪法为国家立制包括对检察机关立制所依据的基本原理。上述问题的解答应回归到判断一种权力是否独立的标准上，“最关键的是，该种性质的国家权力是否具有不可替代性。若对应的结构功能可被其他权力所代替或者是所涵摄，那么即便是制度上设计了某种性质的国家权力，这种国家权力在实际运行中其独立的宪法地位也会受到其他性质的国家权力的影响，甚至是排斥;只有制度上设计的某种国家权力可以履行其他性质的国家权力无法取代的制度功能，这样的国家权力才能获得独立的宪法地位。”[8]在世界各国，检察权的功能不尽相同，但是代表国家提起公诉的功能是共通的，也是由检察机关或检察官独立行使的。特别是在中国现有的权力配置中，代表国家提起公诉是检察机关所单独享有的一项职权，其他国家权力无法取代。在我国，检察权是一项独立的权力的主要依據还有：首先，检察权是宪法明确的权力，并且具有独立性。在中国，检察权独立行使是一项宪法原则，是国家通过宪法的形式加以规定和确认的。其次，检察机关是检察权的主体，这并非偶然，而是有深刻的历史文化根源的。中国是具有深厚大一统历史传统的国家，这一类型国家的显著特征是认为国家权力应当由国家机关统一行使，而不能由个人行使。具体到检察权也同样如此，因为个体素质、能力的差异可能会导致对法律条款理解的不统一，从而造成行权标准不统一和不必要的司法混乱，影响国家的法治统一。因此，检察权既不归属于行政权，也不归属于司法权，在中国当前的宪法体制下，检察权是一项具有独立宪法地位的国家权力。从体系解释的立场，检察权的内涵定义为“确保国家法律有效实施的诸项权力之总和”较妥当。易言之，检察权就是检察权，既不是司法权也不是行政权，是体现多项要素复合而成的权力，是一个开放的体系。

（二）目的、功能与手段：法律监督与检察权的关系

研究检察权无法回避的一个核心问题是法律监督与检察权的关系

我国现行《宪法》第134条规定检察机关为国家的法律监督机关，第136条规定检察机关行使检察权。。如果按照文义解释，宪法文本同时使用了法律监督和检察权这两个概念，因此二者应该是有所区别。但从体系解释角度出发，宪法规定的“法院—审判机关—审判权”与“检察机关—法律监督机关—检察权”之逻辑结构模型应具有一致性，则法律监督机关应解释为检察机关，检察权应解释为法律监督或法律监督权。对于如何理解法律监督机关和检察权的关系，笔者更倾向于将两者定位为目的与手段的关系。法律监督是检察权运行所要实现的目的，而可细分的检察权则是实现法律监督宪法定位的手段。

众所周知，检察机关是制约（法官）权力、控制（警察）权力、守护法律的产物。自创始以来，人们对检察权和检察官的认识就一直存在分歧。在中国特色社会主义法律体系中，检察机关是国家的法律监督机关，这是历史形成的。1979年颁布的《人民检察院组织法》专条规定检察机关为国家的法律监督机关。1982年宪法明确了检察机关作为国家法律监督机关的性质定位，奠定了我国检察事业发展的基础。自1982年宪法明确规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”以来，宪法经历1988年、1993年、1999年、2004年、2018年五次修正，但关于检察机关性质和定位的规定一直保持不变。

“法律监督实际上是一个功能性概念，是对检察机关行使权力所要达到的功能和目的进行整体描述和定义，不能将检察机关的法定职权拆分后去质问其中的某项权力是不是法律监督权。”[9]多年来，检察权的权力内容虽然随着国家政治、经济、文化的发展和法制建设的状况不断发展变化，但是检察机关作为国家的法律监督机关的性质始终没有变。因此，某种意义上检察权是一个开放的体系，检察权结构模型的设置必须满足实现法律监督的目的和功能要求，完成法律监督的宪法任务。人民检察院组织法和三大诉讼法修改，进一步丰富和完善刑事、民事、行政、公益诉讼检察四大检察职能体系，细化规定履行职能的八项职权，正是检察权为满足法律监督目的和功能所做的调整。笔者认为，宪法修正后，按照宪法规定的法律监督目的和功能新要求，检察机关应当承担起四重角色：

一是公共利益代表的角色。公益之所在，检察权之所及。检察机关自诞生以来，始终为公共利益的代表。公共利益具有公共性，国家安全、社会稳定、公平正义是最大的公益。检察机关承担维护国家法律统一正确实施的职责使命，法律监督目的和功能的实现具有公共性、综合性的特点，检察机关所具备的法定手段、专业能力，与维护公共利益的要求高度契合，决定了检察机关更适合担当公共利益代表这一使命。检察机关可以也应当担当好公共利益的代表，维护好国家利益和公共利益。

二是公平正义守护人的角色。“公正是司法的灵魂和生命”，是法治当然的价值追求。检察机关全程参与刑事诉讼，并对刑事诉讼实行法律监督。对民事诉讼、行政诉讼实行法律监督，承担公益诉讼职责，都是为更好地实现公平与守护正义。公平正义作为贯穿法律监督主线的内核，具有极强的制度向心力。检察机关不仅亲自践行、严格落实公正司法，而且将公平正义理念融入到监督其他机关严格执法、公正司法过程中。

三是依法治国主力军的角色。依法充分履职是依法治国的生动实践，检察机关通过依法独立行使检察权，参与科学立法，促进依法行政，推动全民守法。在参与科学立法方面，检察机关的最高领导机关——最高人民检察院可以结合检察工作提出修改或废止法律法规的意见建议，可以通过制定司法解释来落实法律规定，推动建立完备的法律规范体系。在促进依法行政方面，检察机关通过行政诉讼监督，办理行政公益诉讼案件等手段，纠正错误行政裁判，促使行政机关依法行政;在推动全民守法方面，检察机关通过案件办理适用法律、诠释法律、传播法律，提升社会法治意识，推动形成法律优先的制度风气。

四是社会治理重要参与者的角色。在国家治理体系中，司法办案是法治社会解决纠纷，明确权利义务的主要方式。司法办案有三重境界：一是明辨是非、定分止争;二是息诉罢访、案结事了;三是促进管理、创新治理。促进管理、创新治理是司法办案的最高境界，要求检察机关通过发布指导性案例、制定司法解释、发出社会治理类检察建议等方式推动完善社会管理，突出检察职能中的综合治理责任，形成以司法办案为基础、以职能延伸为辅助的社会治理参与模式。

总之，依据检察机关的宪法定位，检察权运行为达到实现法律监督目的、实现法律监督功能应当包括监督、司法、行政（侦查权）等诸多要素;打造符合新时代法治要求的检察权，要摆脱传统“监督”的思维定式，进而科学界定检察权内涵。

三、检察权理论重述：“1+5”权能结构模型

在明确了检察权为一种独立权力以及法律监督与检察权关系之后，值得进一步思考的是如何去认识检察权实质内涵。如果继续沿用既有的概念体系和解释模型去认识和解释中国检察权，极易陷入一种循环论证和逻辑矛盾的尴尬处境。宪法修正后，研究检察权应重视从宪法、国家政权架构等宏观层面去准确把握检察权的实质内涵。因此，选择新的学术视角和研究范式就变得尤为关键，从纯粹的概念法学窠臼走向更为切合实践的功能主义解释，采取功能主义的理论视角，运用权能概念对检察权进行重述，才能够更准确地理解和把握检察权。

权力的权能是权力运行的可能方式，检察权权能意味着检察权运行形式的某种可能性。检察权权能结构模型应受两个方面因素限制，外部配置取决于检察权的宪法定位，内部配置服务于检察权的自身良性运转，应以实现法律监督目的、功能为出发点和落脚点，同时注意检察权内部科学配置。监察体制改革后，检察权的权力内在结构模型并没有大的变化，但权力内容有较大调整，其中最大的变化就是侦防转隶。为达到法律监督目的、实现法律监督功能，需要对检察权进行重述，以期提升检察权运行质效。同时，在深化司法改革进程中，应当积极探索检察权行使和运行的规律，以制度的合宪、科学、高效作为检察权权能结构模型划分的总指针。

笔者提出检察权在理论上应构建“1+5”权能结构模型，以推动“四大检察”全面协调充分发展。检察权内部可以分为诉讼权能和诉讼监督权能两个大类。具体说来，就是适应检察职能变化调整，以诉权权能为核心，强化刑事诉讼监督、民事诉讼监督、行政诉讼监督、公益保护监督和司法活动运行监督五项权能，以推动四大检察全面协调充分发展。

诉权起源于罗马私法，是诉之理论发展到一定阶段的产物。诉权是人类社会的基本“粘合剂”，没有诉权，就无法启动合理解决纠纷的程序[10]。笔者认为，检察诉权体系构建应注重宪法视角，超越单纯的诉讼法学体系。从理论发展的角度，检察诉权体系的称谓也符合学术研究规范，检察诉权体系原本包括刑事、民事、行政诉权，本身与刑事、民事、行政三大诉讼法具有稳定的内部联系。以检察诉权的称谓命名将更加容易理解不同职权分支的权能，也将使各分支的程序设计更加有法可依[11]。

（一）“1”是指訴权

在“1+5”检察权能结构模型中，“1”指的是诉权，是检察权的核心。检察机关是国家的法律监督机关，各项具体权能统摄于检察权之下，服务于法律监督之目的。以此为逻辑前提，不难发现检察机关特有的行权方式，提起公诉、提起公益诉讼（上诉权）、抗诉（刑事抗诉、民事抗诉、行政抗诉）是基本形态。诉权是检察权的核心权能，这也与检察机关承担的主要是程序性权力特征相符。可以看出，其他所有的权能都围绕这一核心权能展开，要么服务于诉权，要么作为诉权的辅助。前者如行政公益诉讼的诉前检察建议，是提起诉讼的必经前置程序，提出纠正违法意见是为了保障诉权顺利行使，后者如再审检察建议，是抗诉的有效补充。对司法工作人员相关职务犯罪的侦查，是通过调查核实等手段查明实施监督的基础事实，为行使诉权实施监督做准备。检察机关通过起诉、抗诉来实现法律监督，是最基本、最权威、最刚性的方式。在开展法律监督过程中，检察机关应将突出并保障诉权行使刚性作为监督工作的核心，其他监督手段不能削弱其核心作用。

（二）“5”是指五大监督

具体指的是刑事诉讼监督、民事诉讼监督、行政诉讼监督、公益保护监督和司法运行监督。落实“四大检察”有必要通过五大监督来具体落实。刑事诉讼监督、民事诉讼监督、行政诉讼监督、公益保护监督针对不同权力领域实现监督职能，司法运行监督作为前四大监督的保障，集中体现为检察机关对司法工作人员相关侵权渎职犯罪立案侦查。五大监督共同构成检察机关完整的监督权能体系。从“1”与“5”的关系看，诉权与五大监督权能相互贯通、有机融合。检察机关通过有效行使诉权，能统领性地实现法律监督作用，也是五大监督权能的未来发展趋势。能否起诉、抗诉，起诉、抗诉是否精准，监督的最终成效能否通过法院裁判确认、支持的方式体现出来，取决于前期监督权能运行的质量和力度。起诉、上诉、抗诉是具体的司法活动，五大监督不能脱离办案搞监督，否则就会出现办案与监督“两张皮”，导致办案质量下滑，诉不准、抗不准，监督自然就不硬气。从行权方式上看，强调诉权行使实现法律监督的核心作用并不否定其他监督权能的作用，提出纠正意见、检察建议等监督方式对诉权行使具有保障和补充作用，也应当妥善运用，也需要强调精准，突出效果。

四、“1+5”检察权理论权能结构模型的实践展开

基于新时代背景的要求，最高人民检察院提出了“四大检察”全面协调充分发展的发展理念，“十大业务”板块也正式确立，检察机关完成刑事、民事、行政、公益诉讼检察全面协调充分发展的法律监督总体布局。我们可以看出，“四大检察”“十大业务”中每个“检察”及“业务”在权力内容上都有相应的诉权和监督权能，运用“1+5”检察权权能结构模型不仅有助于我们更好地理解新时代检察权的内在结构模型，也有利于我们更好地把握检察权运行规律，促进“四大检察”全面协调充分发展，进而实现新时代检察机关的法律监督目标和功能的要求。

（一）发挥刑事诉讼主导作用

“检察官既是犯罪的追诉者，也是无辜的保护者，更要努力成为中国特色社会主义法律意识和法治进步的引领者”[12]。刑事检察的基本职能就是打击犯罪、保护人民。运用“1+5”检察权的权能结构模型，可以更加清晰地认识到检察机关在刑事诉讼环节的主导责任，从而在实践中更好地发挥主导作用。

第一，发挥好证据审查主导作用。以审判为中心实质是以证据为核心，侦查、起诉环节应当根据审判标准收集、固定、审查、运用证据。这就要求检察机关发挥好证据审查主导作用，会同公安机关夯实证据体系，确保追诉犯罪得到法院裁判确认。一是建立健全侦查机关办理重大、复杂、疑难案件听取检察机关意见和建议制度。如同公安机关会商针对涉黑、重大涉恶案件的提前介入机制，把争议解决在移送起诉之前。二是提高退回补充侦查的针对性、说理性。退查提纲既要指明补充什么证据，还应说明补侦证据的目的、需要补充侦查的理由和補充收集证据的内容，让侦查机关一目了然、心中有数。退回补充侦查后，检察机关应当养成跟踪、指导意识，及时沟通，避免文来文往让退查流于形式。三是会同侦查机关、法院制定统一的证据收集、审查指引，防止证据标准把握不一，影响司法尺度和效率。四是健全鉴定意见、电子证据、视听资料等技术性证据审查机制，提升审查、运用技术性证据能力。五是落实重大案件侦查终结前讯问合法性核查制度，确保证据合法性，进一步形成发现、排除非法证据立体体系，加强侦查监督合力。

第二，充分发挥捕诉一体办案机制的侦查引导效应。按照刑事案件类别设置刑事检察机构，同一检察官或检察官办案组既负责批捕又负责起诉，从审查逮捕到审查起诉持续跟进一个案件。在审查逮捕阶段按照庭审中心的相关要求倒逼侦查机关提高认识，转变侦查习惯，以证据裁判为标准以及逮捕措施刚性要求侦查机关继续侦查，及时收集固定证据，避免错失取证最佳时机，并对案件持续跟踪监督。事实上，较之于捕诉分离，侦查机关也更加欢迎检察机关的捕诉合一办案机制。为了更好地发挥“捕诉一体”办案机制的优势，在出台捕诉一体办案规程基础上，继续强化捕诉运行、规划捕诉衔接;提高审查逮捕的诉讼化程度，将审查逮捕环节讯问犯罪嫌疑人作为必经程序;明确检察官捕后诉前跟踪、督促侦查机关落实检察机关取证意见建议的责任，防止一捕了之;注重类案引导，与侦查机关共同出台常见案件证据收集指引;加强流程监控和质量评查。总之，充分发挥“捕诉一体”办案机制优势，有利于重塑诉侦关系，发挥检察机关在审前程序中的主导作用，提高检察机关指控犯罪、保障人权的司法能力和水平。

第三，发挥认罪认罚从宽的制度主导责任。认罪认罚从宽是修改后刑诉法确立的重要诉讼原则，可以给犯罪嫌疑人、被告人带来制度化确定性的从宽激励，实现了案件繁简分流、轻重分离、快慢分道，节约诉讼资源的目的，是促进社会治理体系和社会治理能力现代化的重要工具。认罪认罚从宽制度根据国家司法体制改革的总体精神，检察机关在认罪认罚从宽制度中的主导责任需要从四个方面强化：一是严格依法与辩方协商，确保犯罪嫌疑人认罪认罚的自愿性、真实性，切实保障嫌疑人知情权，强化值班律师的诉讼参与以及辩护人的辩护权。二是坚持客观公正立场，全面收集对犯罪嫌疑人、被告人有利与不利的各种情节，不偏不倚地履行职责，加大相对不起诉、附条件不起诉的力度。三是提高量刑建议的能力和水平。完善量刑标准和量刑建议程序规范，检察官需要加强量刑的学习研究，掌握其基本要求和规律。要求可能判处三年以下有期徒刑的案件提出确定刑量刑建议，三年以上有期徒刑案件尽可能提出确定刑量刑建议，对新型、复杂、重大、敏感案件则采取确定刑量刑建议与幅度刑量刑建议可选择的方式提出，并注意发挥检察官联席会议的咨询作用和检察长、检察委员会的决策把关作用，秉持客观公正立场，合理提出量刑建议，保障嫌疑人、被告人合法权利。四是努力拓展认罪认罚从宽制度的案件适用率，构建“95+5”的双轨制格局，即95%的案件实现认罪认罚从宽的制度覆盖，特别是在未成年人案件、职务犯罪案件、重罪案件中提升认罪认罚适用率。

第四，强化不起诉权的标准引导作用。对公诉权来说，起诉与不起诉如同一枚硬币之两面。起诉体现了检察机关追诉犯罪、维护公正、保障秩序的功能，不起诉则体现了案件过滤、程序分流、标准示范等重要功能。总体来说，不起诉应当从四个方面强化标准引导作用。第一，案件标准，即何种案件更倾向于不起诉。不起诉可以在很大程度上实现案件过滤，防止不需要判处刑罚或免于刑事处罚的案件进入审判环节。第二，程序标准。检察机关应重视发挥好程序“调控”作用，对需要不起诉的案件应强化程序规范，防止不起诉权的滥用和泛化。第三，证据标准，检察机关依法做出不起诉决定，既是对侦查活动和结果做出检察评价，也是为侦查办案提供法律政策和取证工作指引。第四，社会标准，检察机关做出不起诉决定，应当接受全社会的监督与评价，特别是在重大、敏感案件中的不起诉决定应当慎重。从“昆山反杀案”等检察机关不起诉案件的社会评价来看，无疑是坚守了社会的公正底线。

第五，开展好刑事执行检察的“驻巡”引领作用。通过落实对监狱的“派驻+巡回”检察制度，把派驻的优势与巡回的刚性结合起来，同监狱机关一起保障罪犯合法权益、把罪犯改造为守法公民。“巡回”检察工作中，派驻监狱检察人员相对固定，增强监督意识和监督能力，也有利于进一步推动建设检察机关与法院、刑罚执行机关之间减刑、假释办案信息平台，实现信息共享。持续开展监督维护在押人员合法权益专项活动、深化推进判处实刑罪犯未执行刑罚检察活动和财产刑执行检察活动，进一步加强刑罚变更执行同步监督工作，持续监督久押不决案件的清理纠正。认真总结刑事执行检察人员在推动纠正“浙江张氏叔侄奸杀案”等冤假错案的经验，充分发挥刑事执行检察部门在刑事诉讼中全面接触被监管人的工作优势，切实发挥防止和纠正冤假错案的特殊作用。

（二）凸显公益诉讼质效

公益诉讼试点以来，检察机关按照中央司法体制改革精神，遵循检察权运行规律，积极作为，使公益诉讼这一全新职能成为检察工作突出亮点，实现突破性开局，取得了令人民满意的成效，丰富和发展了中国检察制度的独特内涵、职能属性和职责定位。作为一种与传统诉讼具有质的差别的新型诉讼制度，公益诉讼的发展应遵循循序渐进的原则。

从目前实践情况来看，要提高公益诉讼制度质效要做到：一是准确把握公益。目前，我国明确规定了六个领域办理检察公益诉讼案件，即《民事诉讼法》和《行政诉讼法》规定的“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让‘等领域”，以及《英雄烈士保护法》规定的“英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉”领域。特别要注意对公益的把握及案件范围的确定，准确运用诉权，才能达到三个效果统一，实现保护公益的目的。二是准确区分公益诉讼检察诉权行使与行政权、民事诉权的界限。在公益诉讼中，检察诉权行使除了受法律和司法解释限制外，还应特别注意行使权力上的谦抑性，检察诉权与行政权、民事诉权行使存在“补位”关系，检察机关保护公益也绝不能是检察机关单打独斗、包打天下，需要调动各种力量积极参与进来，而应推動形成全社会共同关注、共治共理的公益保护局面。三是突出工作重点，讲求实效，积极融入党委政府重点工作。公益诉讼牵涉的是特定范围内公共利益的纠纷，涉及主体比较复杂甚至可能牵扯到地方核心产业保护，甚至有的就是掌握公权力的政府部门，而且案件较复杂，矛盾较为集中，需要党委政府的支持。继续推进向党委、人大、政府报告、通报公益诉讼工作，出台更有针对性、操作性的政策、法规措施，积极推动出台支持检察公益诉讼工作的专项决定。

针对目前实践的不足，通过建章立制完善相关法规，实现行权依规，行权有据，提高质效的目标。鉴于检察公益诉讼实践不久，需要进一步明确的程序性问题还有很多，需要着力解决检察公益诉讼的办案规则问题。一是从案件办理的线索源头上保障案件办理的合法性，应当赋予“履职”发现“线索”更为明确的含义，使 “线索排查”合法化、合理化、高效化。二是强化检察机关办理公益诉讼案件调查权力，保障调查取证顺利进行，实现“多元化”的方式调查取证，解决取证难、取证不规范的问题，同时注意区分诉前阶段和诉讼阶段对证据证明标志要求的有所不同，有针对性地取证。三是进一步明确行政机关依法履职的内涵以及检察机关提起行政公益诉讼的法定条件。四是明确生态环境和资源保护领域公益诉讼案件的“诉讼请求”范围。五是明确民事公益诉讼案件和解、调解以及已生效判决执行和解的处置权限及操作程序，防止侵权、违法及犯罪产生。

（三）提高民事检察精准度

民事检察工作是一项重要的法律监督工作，但一直是弱项，专业人才少，精准程度不够，监督不到位等问题比较突出。2018年，全国人大常委会听取和审议了民事诉讼和执行活动法律监督工作情况报告，要求解决好“重刑轻民”问题。满足人民群众的的新期待、新需要，民事检察工作必须加强。在强劲司法需求的推动下，在检察机关接续开拓性的探索中，民事检察的制度内涵不断丰富，无论是监督对象和范围，还是监督手段和方式都呈现多元化的趋势。在具体的监督需求面前，检察机关必须选择最佳的监督进路，在方法与目的、投入与产出之间实现匹配和平衡，这实际上就是精准监督的问题。”[13]运用“1+5”检察权权能结构模型我们可以看出，民事检察的核心点在抗诉权的行使，其他监督手段要辅助这个权力的行使，注重监督手段、监督程序、监督结果三个方面精准，实现民事检察整体精准化。

第一，提高抗诉的精准度。首先，以裁判结果监督为重点，敢抗、抗准那些有典型性、示范性、社会影响大的案件，不搞粗放式办案，不片面追求监督数量。其次，突出监督重点，划定抗诉权等运行的核心范围。在办理涉企民事申请监督案件中，以保护产权为核心，加强对各类企业的平等司法保护，加大对虚假诉讼的监督力度。重点监督纠正民间借贷、离婚析产、劳动争议、保险理赔、破产重组等领域的“假官司”，特别是当事人之间恶意串通、以捏造的事实提起诉讼，蒙骗法官做出错误裁判、调解协议的行为。对司法工作人员参与“假官司”谋取非法利益，或者当事人明确提出异议或有证据证明是“假官司”仍不理不睬，继续做出错误调解或裁判的，要深究细查，依法监督纠正，构成犯罪的依职权立案侦查。再次，以监督效果为导向，实现抗诉权等目标。如重点针对同类案件、同类问题，提出类案监督的综合意见，实现民事检察由个案监督向类案监督拓展、由点向面延伸。

第二，精准发挥其他监督方式的辅助作用。除了以诉讼结果为主要监督对象的、传统的抗诉方式之外，检察机关探索了一些新的监督方式，呈现出多元化的发展趋势。从检察实践角度来看，一般可以从三个方面着手判断：一是按照诉讼阶段选择准确监督方式。诉讼阶段主要分为诉前、诉中、诉后三个节点，诉前主要是程序启动上的帮助和督促，采取支持起诉、督促起诉等方式监督;诉中则关注庭审是否存在程序瑕疵，采取检察建议等方式监督;诉后则体现为再审检察建议、移送犯罪线索、检察和解等方式。二是根据监督内容选择恰当监督方式。对监督内容可以分为程序性事项和实体性事项，对实体性事项如审判结果监督通常采用再审检察建议等方式，对程序性事项如程序违法或者程序瑕疵，以检察建议等方式较为恰当。三是根据监督事项的违法程度选择有效监督方式。对于违法情节稍轻的一般违法情形，可以提出再审检察建议;对于轻微的违法情形，如存在程序瑕疵但并未影响案件实体结果公正的情形，通常可以通过检察建议、促进和解等方式进行监督，节约司法成本，维护司法审判的既判力。其他监督方式是对抗诉的补充，多元化能够保证民事检察保持适度的张力，形成多种监督之间的接续、配合、转换和升级。如对于裁判结果的违法问题采用再审检察建议实施监督后，若法院拒不采纳，检察机关则应当适时启动抗诉程序进行跟进监督，确保发现的问题得以妥善解决。综上，检察机关综合运用再审检察建议等方式，对不具有典型性又确需监督纠正的案件，主要以相对柔性的检察建议方式促请法院纠正。

第三，注重督促纠正的效果精准。对存在问题的督促纠正是民事检察监督的逻辑终点，因此，督促纠正效果是集中彰显民事检察实效的关键环节。督促纠正的结果既要体现在个案上，也要凸显整体效果上，既要体现在权利救济上，也要体现在综合社会效果上。一是强化普通案件督促纠正效果。不仅要求实现案件结果的公平正义，还要进一步分析司法审判或者社会治理等方面存在的隐患、漏洞，实现对问题的源头治理。二是强化典型案件督促纠正的示范作用。充分发挥典型案件在司法理念及社会治理方式等方面有示范引领价值的案件，实现理念纠偏、政策宣讲、工作改进的示范效果。三是强化类案监督的规模效应。针对办案中发现的具有普遍性、倾向性、苗头性问题进行类案监督，应着力追求检察监督效果的刚性约束。四是强化检察建议的跟踪评价。针对检察建议等相对较为轻缓的监督方式建立相应的工作机制，如实行检察建议上级检察院备案制，对于督促纠正结果不理想的，由上级检察院跟进监督。

（四）发挥行政检察双重作用

检察机关行使行政检察权充分体现了鲜明的中国法治特色。人性的弱点以及权力的性质决定了权力的行使必须受到监督和制约。行政权是国家权力体系中最活跃的权力，行政权的运行是积极主动地干预人们的社会活动和私人生活，可以说一个行政相对人“从生到死”都必须与行政权打交道。我国对行政权及行政活动的监督包括了党的监督、人大监督、司法监督、社会监督等在内的完整体系。其中，检察机关作为法律监督的专门机关，无疑具有至关重要的作用，这也是以人民为中心的思想在检察制度中的体现。目前，行政检察监督主要体现在对行政诉讼活动的监督，行政检察监督对象以人民法院生效裁判为主，还包括行政调解、审判人员违法行为和行政执行活动;监督的主要方式是抗诉、检察建议;检察机关可以依申请监督，也可以依职权监督。在我国的政治架构下，行政诉讼监督对审判权和行政权的监督制约过程实际上也是一个利益平衡和疏导过程。

第一，厘清行政检察监督与行政审判、行政权的关系。

从监督行政的角度看，行政检察与行政审判对象有所不同。法院审理行政审判案件所做出的判决、裁定可以撤销或者变更行政行为确定的权利义务关系;检察机关可以通过提起抗诉推动法院对生效行政判决、裁定进行再审，再审可能改变原生效判决、裁定所确定的法律关系。行政检察的目的是保障行政訴讼活动的正常进行，确保行政法益实现，不但要关注法益在行政审判过程中的实现，而且还要关注行政审判违法所引起的司法责任乃至刑事责任。行政检察与行政机关内部监督也有所不同，行政复议、行政审计等内部行政监督机制具有先天局限性，相比之下，行政检察具有外部性、主动性、全面性，能弥补司法制约的被动和保守。

第二，实现双重作用，更加有效保护行政相对人合法权益。

在行政法律关系中，行政相对人相对处于弱势。行政机关享有国家法律赋予的行政权力，而公民、法人或者其他组织作为被管理者，始终处于服从地位，双方地位不对等、信息不对称。当行政相对人的合法权益受到侵害时，需要通过行政诉讼寻求救济和帮助。但是，如果法院未能有效保护行政相对人合法权益，行政相对人又会受到二次伤害，此时检察权介入，可以为处于弱势、权利易于受再次侵害的行政相对人提供保护和救济，一方面实现对行政权和审判权的制约和平衡，另一方面使行政相对人免受“二次伤害”或伤害后得到及时修复。“民告官”说起来重要，但做起来不容易。行政相对人面对两个公权力（审判权、行政权），自身没有必要的调查手段，即便诉求合法合理，也很难撼动既有的处理结果。修改后的《人民检察院组织法》赋予了检察机关履行法律监督职责的调查核实权。受理当事人申请之后，检察机关通过调查核实，把侵权主体、侵权事实、责任大小、损害后果等情况都搞清楚，监督和纠正意见具备了扎实的事实证据基础之后，就能够有效弥补行政相对人诉讼手段不足，为当事人维护合法权益提供了实质帮助。在行政检察办案中，检察机关应始终坚持抗诉与息诉工作并重的原则，真正实现行政检察的双重作用：一方面，经过调查核实后，如果符合抗诉条件，对确有错误的裁判依法提请抗诉，可以有效维护当事人权益。同时，对行政机关、司法机关行使职权中的相关违法行为，检察机关还可以提出纠正意见、检察建议等监督意见。另一方面，对裁判正确、不予提请抗诉的申诉人，检察机关的决定有助于引导当事人提高法律认识，维护行政权和司法权权威，通过释法说理等方式，减少当事人诉累，化解矛盾纠纷，促进实现案结事了、息诉服判。

第三，推动化解行政相对人和各公权力机关之间的矛盾。前面谈到的，行政权是一种积极主动的权力，对行政相对人利益有着重大影响，有时甚至是决定性的。行政相对人经过行政复议、法院一审二审甚至再审，如果合法诉求没有得到支持和满足，受损权益未得到修复，不满情绪会逐步积累，出现“官民对立”状态，严重者甚至可能引发极端案事件，如群体性事件。检察机关作为监督者，受理申诉人的申请，有利于疏导当事人的不满情绪，为问题实质解决提供缓冲，进一步监督纠正错误裁判和执行活动，为当事人又提供一个救济渠道，有利于平复当事人的情绪，恢复对法治的信心，对国家的信赖。行政检察不能面面俱到，需要聚焦、再聚焦，把重点放在涉及民生民利，容易产生行政纠纷，容易造成权益受损的行政领域，将扶贫救助、社会保障、土地林地管理、教育医疗卫生、知识产权、减税降费、治安处罚、违章建筑拆除等领域发生的行政诉讼案件作为检察机关的监督重点。

第四，突出对非诉行政执行案件的监督。检察机关要增强监督的针对性和有效性，一是要审查申请执行的检察是否符合法院的受理规定，法院是否可以依法执行。二是对法院是否依法尽职进行审查。如主体是否适格，行政行为是否存在违法情形，程序是否合法，处罚是否合理等。应当进一步细化司法审查的法律标准，扩大实质审查的适用范围，对于重大、复杂、涉及公民重大权益或公共利益的案件，应当听取被执行人和行政机关的意见，避免执行错误，维护司法公正。在办案中，要着重审查作为执行依据的行政决定的合法性，通过以点带面，深入了解非诉执行监督中存在的困难和问题，深入研究行政非诉执行中的深层次矛盾及解决对策。检察机关在开展非诉强制执行案件监督的同时，既要注重对法院违法行为的审查，又注重对办案中发现的行政机关违法行为的监督。对于行政机关违法履职的行为，及时制发检察建议，督促其依法纠正，对于行政执法中存在的普遍性问题或需要注意的问题，通过制发检察建议，帮助堵漏建制。检察机关对行政非诉执行的监督是一个系统工程，既要注重对个案的监督，更要注重推动一类问题的解决。如通过走访法院、行政机关等有关单位，全面掌握本区域非诉执行情况;加强与人大、政协、信访部门的联系沟通，及时掌握社会各界对非诉执行领域高度关注、人民群众反映强烈的重点和热点问题。

（五）用好对司法人员的犯罪侦查权

修改后的《刑事诉讼法》保留了检察机关对司法工作人员利用职权实施侵犯公民权利、损害司法公正的14类犯罪的侦查权，“对于提高我国反腐败的整体效能，防止检察机关诉讼监督职能进一步软化，坚持和巩固检察机关是国家的‘法律监督机关这一宪法定位，激发检察制度的活力，都具有重要意义。”[14]

一是保留侦查权具有司法弹劾性质的监督功能，监督司法工作人员的相关犯罪，这既是有效清除司法领域渎职侵权犯罪的需要，也是充分行使检察监督的重要手段，能够进一步完善、充实法律监督职能体系，有利于提升检察机关维护司法公正、保障人权的能力水平，强化检察机关监督刚性。二是检察权的监督权能，要求同时监督司法人员在诉讼中的违法与犯罪。监督权能不完整，既无法完成诉讼监督的职能，也无法切实保证司法公正。因此，保留对这部分职务犯罪侦查权，是诉讼监督的内在要求，也是支撑诉讼监督职能的需要。三是满足新时代司法为民的需要。在新形势下，人民群众对司法办案工作的要求已大大提高。检察机关参与诉讼活动诸多环节，有便利也有能力对司法人员犯罪进行侦查，查清问题，回应人民群众的需求。

法律给检察机关保留的侦查权既是权力，更是责任，检察机关用好侦查权需要做好以下几方面工作：

第一，增强侦查意识，着力在诉讼监督中发现犯罪线索。在线索发现上，通过受理举报控告、接受线索移送、诉讼监督中自行发现等多种渠道发现司法人员相关职务犯罪线索。通过监督纠正诉讼违法行为和错误处理处置决定，及时发现、移送职务犯罪线索可以成为常用工作方式。实行巡回与派驻检察相结合，充分运用与监管场所工作信息共享等有利条件，以利于收集、发现“大墙内”司法人员相关职务犯罪线索。进一步完善与监察委员会沟通协调机制，明确案件和线索双向移送流程，处理好借力与合力的关系，明确关联犯罪并案侦查的条件和标准。

第二，建立健全侦查一体工作机制。适应侦查工作的特殊需要，检察一体化在侦查工作中充分体现，对司法人员相关职务犯罪的侦查实行省级检察院统筹管理，市级检察院为侦查办案主体，基层院提供协助的一体化侦查工作机制。强化线索流转、初查侦查管理，案件交办督办，提办参办衔接有序，建立信息畅通、运转安全、顺畅侦查指挥体系，上级检察院根据需要统筹调配辖区内侦查力量办理重大案件。实行原案监督与司法工作人员犯罪案件侦办联动机制，信息共享，证据共用，有效运用以案掩侦等侦查方法，监督纠正原案与查办职务犯罪一体推进。

第三，妥善处理初查与侦查的关系，夯实立案侦查基础，查准办好立案的每一起案件，牢固树立检察机关司法权威和公信力。制度上应当建立健全检察机关内部侦捕诉协作监督机制，保障案件质量效率，实现廉政办案、规范办案、安全办案。

第四，通过配齐配强侦查力量，加大业务培训力度，使从事侦查工作的人员既熟悉检察业务，又熟练掌握侦查谋略、技能技巧和侦查取证方法，具备较强的侦查讯问能力。充分运用信息化、智能化手段开展工作，优化工作方式，提高侦查办案效能。

行使侦查权还应当注意，妥善处理办案數量和质量的辩证关系。根据实际情况明确侦查办案重点领域重点对象，不搞“遍地开花”，杜绝贪多求全，采取专项拉动，重点突破等方式，严肃查办一批有影响的典型案件，实现查处一案，震慑一片，纠正一批的效果。针对办案中发现的发案单位存在的制度缺失、管理漏洞等问题提出检察建议，帮助建章立制，完善管理。

五、结语

作为一项制度的发展通常要经历由分立到走向统一的过程，这也是人类社会在过去几千年内在不同地域所走过的道路，这是一种从小到大、从弱到强、从差异到融合统一的发展过程。检察制度也是如此，同样是在世界一体化和地方多元化的博弈过程中逐渐超越国家的界限而走向融合，这是世界各国不断完善司法制度、完善法治建设的需要，同时也是人类社会共同发展与国际交流的客观需要。新时代检察权权能配置的基本逻辑，应在宪法框架内，按照司法规律等客观规律，通过引申发展出多重权力要素的检察权权能，实现新的权能架构。检察权权能科学配置的未来走向，应以法律监督之宪法目的为宗旨，以诉权权能为核心，五大监督权能有序开展，构建新时代的检察形象。

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