残疾儿童特别照顾制度的国际比较与启示

2019-12-23吴鹏飞王芳洁

老区建设 2019年20期

吴鹏飞　王芳洁

[提要]《儿童权利公约》和《残疾人权利公约》明确提出残疾儿童有获得特别照顾之特殊权利。通过比较美国、英国、德国、瑞典和日本五国残疾儿童特别照顾制度发现，注重残疾儿童特别照顾制度的法制化、建立充足的残疾儿童福利津贴或保险、拥有完备的残疾儿童健康与保健服务以及重视残疾儿童教育与职业教育相结合是实现残疾儿童权利的重要经验。为此，国家残疾儿童特别照顾制度的建设应遵循以下要求：制度建构理念由供养向公民权利转变;制度法制化与儿童福利行政体制并重;国家与社会各界合力履行特别照顾义务;重视相关配套设施的完善。

[关键词]残疾儿童;特别照顾;儿童福利;儿童权利

[作者简介]吴鹏飞（1969—），男，上海海事大学法学院教授，法学博士，硕士生导师，研究方向为宪法学（上海 201306）;王芳洁（1994—），女，江西财经大学法学院硕士研究生，研究方向为宪法学。（江西南昌 330032）

[基金项目]司法部国家法治与法学理论研究项目“中国儿童福利立法问题研究”（15SFB2037）

《儿童权利公约》和《残疾人权利公约》明示，残疾儿童在家庭生活、接受教育、医疗康复等基本生存与发展方面有着不同于一般儿童的特殊需求，要求国家、社会、家庭共同承担特别照顾的责任。然而，我国并未普及残疾儿童特别照顾制度，福利保障欠缺导致实效性不足，城乡差异导致公平性失衡，现有保障措施难以适应社会需求。[1]而美国、英国、德国、瑞典、日本等国家分别是英美法系和大陆法系之典型，儿童福利制度较为健全，残疾人福利制度颇具代表性。因此，本文试图通过比较这些国家的残疾儿童特别照顾制度，为我国今后的相关制度建设提供经验借鉴。

一、注重残疾儿童特别照顾制度的法制化

现代法治社会，法律是实施社会控制、处理社会事务的主要路径。[2]因而，世界各国均倾向于推进残疾儿童特别照顾法制化建设，以实现残疾儿童获得特别照顾之权利。

美国政府为了促进残疾儿童的社会适应性，制定了一系列保障残疾儿童基本权利的法律规范。1935年国会通过的《社会保障法》为残疾儿童特别照顾法律体系的建立夯实了基础，该法在多次的修改和扩充下，不仅建立了儿童援助专项基金，且专为盲人提供了特殊援助。随后，在残疾儿童教育、康复、环境保障等方面颁布了一系列法律，如《残障儿童教育补助法》、《协助残障儿童早期教育法》、《所有残疾儿童教育法》、《残疾人教育法》、《残疾人教育促进法》、《残疾人康复法》、《残疾人法案》等。

英国是世界上最早以立法方式保障儿童基本人权的国家，其儿童福利制度在不断地检验中走向成熟，为残疾儿童特殊照顾制度的建立提供了参照性标准。20世纪以来，英国先后颁布了《妇女及儿童福利法》、《巴勒特教育法》、《残疾人（就业）法》、《儿童法》、《缺陷儿童教育法》、《就业与训练法》、《特殊教育需求和残疾人法》、《平等权利法》等一系列法案[3]，构建了以基本人权保障为核心的残疾儿童特别照顾法律体系。

德国早在1881年即开创了社会保障制度，残疾儿童不仅可因此获得生活照顾费用，亦可享受政府设立的特殊福利政策。德国没有专门的残疾人法，这些生活照顾和福利政策主要以儿童和青少年以及残疾人服务体系相关的法律法规为依据，主要包括：《社会法典》、《民法典》、《联邦儿童津贴法》、《联邦儿童看护津贴法》、《联邦父母津贴和父母休假法》、《领养法》、《青少年保护法》、《职业教育法》、《联邦教育促进法》、《儿童和年轻人服务的发展法》《残疾人权利平等法》等。[4]

瑞典是北欧福利国家的典范，国家承担了全体公民从生到死的一切基础保障，其儿童福利法治体系更是涵盖了教育、职业等诸多方面。瑞典先后颁布了《公立托育法》、《儿童津贴法》、《带薪亲职假法》、《儿童及少年福利法》、《儿童照顾法》、《家庭津贴法》、《学前教育法》、《社会服务法》等法律，构建了瑞典儿童成长与发展福利保障体系。[5]此外，残疾儿童还受到《卫生与医疗保险法》、《功能受损人士支持和服务法》、《帮助补贴法》以及《残疾补贴和护理补贴法》等有关残疾人权益维护和保障的法律法规之保护。[6]2006年的《反歧视法》更是强调任何儿童或學生都不该在无任何保护措施及抵制歧视行为能力的前提下被抛弃。

日本在教育、医疗康复、医疗保健、就业等领域为残疾儿童获得特别照顾提供了全方位的法制保障。《儿童福利法》、《母子及寡妇福利法》、《残疾人基本法》、《社会福利法》、《生活保护法》、《培育下一代支援对策促进法》等为综合性保护法律。《教育基本法》、《学校教育法》、《国家援助奖励就学困难儿童及学生就学的法律》、《有关奖励盲人学校、聋哑学校及养护学校就学的法律》等为教育促进的法律。而《儿童津贴法》、《儿童抚养津贴法》、《有关特殊儿童抚养津贴支付等的法律》、《学校保健法》等则为生活保障的法律。[7]总体而言，日本儿童福利法律涉及范围广且实效性高。

二、建立充足的残疾儿童福利津贴或保险

残疾儿童由于生理或心理功能缺损，导致在家庭生活、接受教育、医疗康复等领域无法自由而全面地发展，所以较一般儿童而言更需国家、社会和家庭给予特别照顾。其中，建立充足的残疾儿童福利津贴或保险是各国皆采取的特别照顾措施。

美国在福利津贴及机构设置等方面充分发挥政府的作用力，最大程度的促进残疾儿童综合能力培养，加强其社会适应能力。首先，残疾儿童在享有医疗、健康保险、营养及食品券项目的基本权利外，还可根据政府规定享受额外的福利津贴照顾。[8]其次，美国联邦政府设有专门的儿童和家庭行政部，其主要职责即为儿童创建良好的医疗、教育、住房、交通等生活环境，其下设的联邦儿童局不仅要负责儿童福利政策项目的具体实施，还需重点关注与残疾儿童相关的福利项目建设，为残疾儿童提供综合服务。

在英国，所有儿童均能领取由政府提供的专项福利津贴，残疾儿童在获得一般儿童普遍享有的儿童福利金、儿童信托基金、儿童税收抵免及教育维持津贴外，[9]还可接受政府特别提供的残疾儿童生活津贴或独立津贴，对于生活在贫穷家庭的残疾儿童而言，还可继续申领残疾康复设施补助金，参与当局政府设立的残疾人减免计划。此外，为了改善残疾儿童的出行问题，英国政府特别推出了蓝色徽章泊车计划、移动工具计划、社区及公共交通、汽车消费税的豁免等专项优惠政策，为残疾儿童的便利出行提供政策支持。[10]

德国着重关注家庭抚养问题，建立了相应的家庭补贴制度，不仅对儿童发放生活补贴、教育金，还为儿童的父母提供产假补贴，以减轻家庭经济负担为基础，为儿童创建健康的生活环境，加强家庭对儿童成长的关怀及保护。[11]政府也制定了残疾儿童专项政策，如对确需全职照管的残疾儿童家长发放最低工资，为路途较远、出行不便的残疾儿童提供免费的出租车接送服务。[12]

瑞典的儿童福利津贴涵盖儿童及其抚养人，主要包括：（1）儿童年金。瑞典为18岁以下的单亲或孤儿提供儿童年金，一般可领到18岁。18至20岁仍在接受知识教育的学生可继续领取儿童年金;（2）抚养儿童津贴。所有抚养16岁以下儿童的家庭均享有领取机会;（3）家属津贴。家属津贴是对有一个或一个以上子女的家庭给予定期津贴补助，并对家庭生活发生困难的人发给临时补贴和帮助;（4）教育补贴。瑞典中小学教育学费全免，且无偿提供文具;寄宿制学生享有住房补贴，走读生可享受学校代购月票或每月交通补助。[13]

日本政府侧重于为儿童提供经济支持，残疾儿童在小学毕业前都能领取儿童福利津贴，生活困难的母子单亲家庭，在儿童未成年之前均能领取儿童抚养津贴。此外，为了减轻残疾儿童家庭的经济压力，政府还特别设立了残疾儿童扶养津贴。[14]总体而言，日本儿童福利津贴制度着重关注对家庭提供经济物质帮助，以此保障儿童的基本成长需求，确保残疾儿童在健康的环境中成长。

三、拥有完备的残疾儿童健康与保健服务

健康与保健服务是促进残疾儿童最大限度独立、实现其平等参与社会生活的重要举措，因此，各国皆注重残疾儿童健康与保障服务的专业化，形成了各具特点的康复服务系统。

美国在完备的康复医疗服务设施之外，还建立了残疾人康复计划。《社会安全法》中规定，国家为儿童提供专业的疾病诊断与治疗，为残疾人提供康复器材及居家护理服务。《残疾人康复法》要求各州全力配合联邦康复服务署实施残疾人康复计划，联邦康复服务署主要负责康复计划的实施和监督，各州设立的职业康复机构为康复计划的实际执行机关。各州的公立医院为残疾儿童提供基本医学治疗服务，保健局或护理机构输送专业的残疾人护理人员，而美国的“访问护士服务”则进一步充实了残疾儿童康复服务队伍。此外，随着公民对个人价值的渴望，美国不再实行特殊人群隔离政策，而是建立了社区护理机制，由社区卫生中心与专业的医疗机构协作进行治疗。

英国在残疾儿童特别照顾立法及政策的推动下，建立了医疗康复、教育康复和社会服务等多层次多维度的残疾儿童康复系统。政府为残疾儿童提供康复服务的主要机构是国家医疗保健服务系统的社区服务，其庞大且多样化的服务系统为残疾儿童提供了健全的服务网;在教育服务方面，各社区的幼儿园、特殊学校和普通学校的特殊班都必须要毫无歧视的接受残疾儿童，并为特点各异的儿童提供不同的教育服务;在家庭服务方面，各社区均设有不同的家庭服务项目、计划和活动小组，如自闭症协会、先天愚协会、家庭福利协会、特殊教育需求咨询者、残疾注册者、社区支持小组和早期特殊需求咨询者等。在众多的社区服务机构中，儿童发育中心是各类残疾儿童服务的连接地和管理中心。[15]另外，英国政府为了支持残疾人早期康复，专门启动了“残疾儿童早期支持计划”。

德国政府着重在医疗康复、职业促进康复和社会康复等领域为残疾儿童提供健康与保健服务。16周岁以下残疾儿童可免费享受医疗康复和功能训练服务，由政府承担治疗手段、身体配件及康复器械等方面的全部费用。同时，德国基于同理心考虑，还设有居宅护理制度，极大地便利了残疾儿童康复治疗的实施。

瑞典建立了完备的残疾儿童特殊服务制度。首先，残疾儿童无需承担医疗康复、职业康复训练、辅助器具等健康保健方面的经济压力。其次，瑞典的288个市政区均设立了残疾儿童特殊公交服务，这种公交没有恒定的站点和路线，直接开往乘客家门口。[16]再次，为了保证残疾儿童切实享有健康与保健服务，儿童权利督察员及残疾人巡视官负责监督及管理残疾儿童社会服务事务，防止残疾儿童遭受不平等對待及社会忽视。瑞典政府还致力于全国的无障碍设施建设，为残疾人提供自由且实用的硬件设施。

日本拥有一支职业水平高且专业技能强的康复医师队伍，康复医师除为残疾儿童给予核心的康复服务技术支持外，还需接受专业化培训。突出表现在：“一是完备的专业教育及培训体系，包括有关的师资、教材、教学基地等教育要素，在世界上已经产生了一定的影响，如日本培养物理治疗师、作业治疗师是直接被国家社会所认可的;二是严格的国家执业资格考试制度，国家设立了严格的职业标准，以此确保康复医师专业技能的高水准和康复治疗的科学性;三是建立团队精神，以协作的方式高效全面的提供康复服务。”[17]

四、重视残疾儿童教育与职业教育相结合

残疾儿童拥有完整的人格权，作为社会上独立存在的个体，其应当享有基本的受教育权。为达此目的，必须确保残疾儿童能有效地获得教育机会，以促进最大程度的激发儿童的才智，发展儿童的自我个性，提高儿童身心承受能力。

美国残疾儿童教育立法详细规定了残疾儿童教育对象、教学管理、经费保障等内容。首先，美国倡导为残疾儿童建立无限制环境，并提供免费且专业的残疾儿童公立教育或相应的服务;其次，针对每个残疾儿童设计适合其身心发展的个别教育计划，家长则被赋予了评定、诊断和制定个别教育计划的权利。另外，美国重视特殊教育及全纳教育的建立，特殊儿童委员会专注于为特殊儿童提供合适的教育服务，全纳教育则关注于残疾儿童的社会融合性。

英国的残疾儿童特殊教育是政府的重点工作。《巴勒特教育法》就对此做出了具体的立法规定，随后的《缺陷儿童教育法》和《就业与训练法》则进一步强调了残疾儿童受教育权。根据教育法案的规定，政府为18周岁以下儿童提供义务教育服务，按照残疾儿童的具体状况，设立不同类型的特殊学校。同时，为了有效激发儿童的内在潜能，还将根据医学、教育、心理等方面的专家认定结果为残疾儿童制订适应其身心发展的个别教育计划。[18]此外，为了降低残疾人的就业压力，政府设立了特别就业中心，为残疾人提供专门的职业训练、就业咨询、职业规划等服务。

德国残疾儿童需要接受知识教育和职业技能的双重培养。一般而言，残疾儿童在接受普通学生学习的知识内容外，还要重点学习与其生存与发展相适应的医疗保健及职业技术教育。[19]职业技能教育并非局限于为残疾儿童规划某种职业方向，而在于激发残疾儿童的创造力和实践能力。所以，各类特殊学校职业教师的教育重点并不是知识堆积，而是采用个别化培养方式，对残疾儿童进行个性化教育，发挥残疾儿童的个体优势。[20]事实上，德国倾向于建立全纳教育，如柏林有70%的小学是全纳学校，这无疑是打破教育歧视的重要手段。

瑞典实行全民基础教育免费，涵盖小学至博士阶段。残疾儿童或参加普通教育项目，亦或参加普通学习的特别班;残疾儿童可根据自身实际情况选择与其相适应的普通学校或特殊教育援助中心接受教育。另外，特殊教育援助中心还为特教教师和残疾学生提供咨询。各级政府、协会等还为残疾儿童提供各类补习和教育活动。

日本政府不仅为残疾儿童提供免费教育，还根据特殊需求设立了各种残疾儿童特殊教育机构，如设立了预防残疾发生机构、早期发现残疾机构、早期咨询、判定和指导机构，以及早期治疗训练机构、特殊教育学校等。残疾儿童的个性差异影响着特殊教育的成效，所以教育机构通常根据儿童自身情况制定针对性教育计划。与此同时，日本对残疾儿童教育教科书及教师的选择提出了高标准严要求，规定教科书的主体内容应符合残疾儿童的身心需求，而专业的特殊教育教师则要定期进行研修，以不断提高自身专长和教育水平。

五、国外残疾儿童特别照顾制度之启示

美国、英国、德国、瑞典、日本五国在残疾儿童接受教育、保健服务、康复服务、职业教育等领域的制度实践各具特点，也为我国残疾儿童特别照顾制度的构建与完善提供了可資借鉴的有益经验。

（一）残疾儿童特别照顾建构理念由供养向公民权利转变

随着西方人权理论不断深化，各国不再局限于仅为残疾儿童提供慈善救济，而是切实维护残疾人的基本价值尊严和社会正义。一是在政治上主张了残疾儿童是人类社会的重要组成部分，进而促进残疾人平等接受教育及就业;二是在法律上确认了残疾儿童的自由而平等的法律地位，推动残疾儿童照顾制度建构理念由最初的国家供养理念转变至公民权利理念。

各国在理念转变的基础上逐步推行全纳教育，例如，德国联邦政府在20世纪70年代早期就开始融合教育的试点，1990年《学校法》支持融合教育，提出把所有残疾儿童学生融入普通班级是学校的任务，1999年《教育法》以法律的形式确认了“融合教育”，规定家长有权选择学校。[21]各国残疾儿童的康复也不再局限于医疗康复，而是更为注重与教育、职业和社会康复的融合，比如瑞典就实现了残疾儿童医疗康复和职业教育的有机结合。各国残疾儿童照顾制度的特殊照顾也更多地体现在残疾儿童能力开发上，在提高残疾儿童个人能力的基础上维护其基本人格尊严。

（二）完善残疾儿童特别照顾立法与儿童福利行政体制并重

美、英、德、瑞典和日本的残疾儿童特别照顾制度起步较早，其完善的残疾儿童立法体系值得借鉴。如1918年英国就已经制定了《妇女及儿童福利法案》，1944年制定了《巴特教育法案》，1948年又制定了《儿童法案》;美国儿童法律体系中不乏保障残疾儿童权益的立法：1935年的《社会保障法》、1964年的《食品券法案》、1966年的《儿童营养法案》、1974年的《儿童虐待预防与处遇法案》、1975年的《所有残障儿童教育法》、1980年的《收养协助和儿童福利法案》、1990年的《残疾人法案》、1997年的《收养和安全家庭法案》。可见，立法先行成为了诸国推进残疾儿童特殊照顾的一条重要举措。

当然，法律法规、规划纲要的执行尚需完善的行政指导体制，这是各国残疾儿童照顾实践给予我们的另一条重要启示。首先，上述五国均设立了专门的儿童福利机构，如美国有联邦儿童福利局，各州有儿童与家庭服务局（处），英国设立了儿童福利与保护政策部，德国有联邦青少年家庭事务部，日本厚生省建立了儿童与家庭部、中央福利儿童理事。其次，这些国家的儿童福利行政指导体系较为完备。如前所述，美国设立联邦儿童福利局总领儿童福利事业建设;而州设有儿童福利局，负责本州的儿童行政管理工作;每个儿童福利局有专业的社工帮助残疾儿童得到相应的服务。

（三）政府与社会各界共同分担残疾儿童特别照顾责任

上述五国十分重视政府的积极作用，比如制定和完善相关的法律法规以建立一整套有关残疾儿童照顾的法律制度;将残疾儿童照顾经费纳入政府财政预算以确保其经费来源;完善行政管理、业务管理和监督等方面管理以保证残疾儿童特别照顾事务运行。

同时，各国积极倡导社会各界共同承担为残疾儿童提供特别照顾的责任。比如美国残疾儿童照顾经费的来源，不仅依靠国家税收收入，还有各类残疾儿童服务机构提供的社会捐赠。[22]日本则成立了大量的福利法人，承担着残疾儿童福利服务责任;同时，许多传统的企业也会通过提供儿童福利作为企业工作待遇的一部分，如在工资所得税中规定配偶者剔除部分、企业内部设置家族津贴等优待政策。[23]换言之，上述五国的残疾儿童特别照顾基本形成了政府和社会各界共同参与的多元一体的模式。

（四）残疾儿童特别照顾权的实现离不开相关配套设施的完善

通过典型国家的比较发现，残疾儿童照顾权的实现不仅需要完备的残疾儿童法律法规保障体系，还需要推进软件及硬件等配套设施的优化及升级。

就硬件设施而言，各国在医疗保健、康复机构、特殊学校、无障碍设施等方面解决了残疾儿童最实际的生活需要。例如，英国所有社区中均设立了与残疾儿童相适应的幼稚园、特殊学校和普通学校的特殊班;日本法律根据残疾儿童类型，将残疾儿童设施区分为智力障碍儿童设施、聋哑儿童设施、重度身心障碍儿童设施、情绪障碍儿童短期治疗设施，并对政府和社会公共组织的建设责任进行了区分。

就软件设施而言，各国在严格的人才选拔制度下，建立了专业的医疗康复、职业培训、特殊教育、社会服务等工作队伍。如美国康复医师资格的认定异常严格，经过八年学习的医学院校学生，在取得MD学位顺利成为医生后，还需再到法定的训练单位学习物理医学或医学三年，通过国家康复医师水平考试后，才能真正取得执业资格。瑞典政府要求新参加工作的特教师资必须持证上岗，并鼓励在职师资接受不定期特殊教育培训，以此提高特教质量。[24]不仅如此，各国还采取多种措施改变公众对残疾儿童的歧视性看法，以实际行动促使社会转变对残疾儿童歧视性对待。

六、结语

残疾儿童需要得到社会各界的特别照料，这已是各国普遍认可的理念。无论是我国专门性的《未成年人保护法》、《残疾人保障法》，还是获得各国普遍认可的《儿童权利公约》、《残疾人权利公约》，均对此类群体的特别照顾保护予以了明文的规定。近年来，我国根据具体国情制定了一系列专门性法律法规，如《残疾人保障法》、《残疾人教育条例》、《关于进一步发展孤残儿童福利事业的通知》、《关于关注残疾儿童生存状况维护残疾儿童权益的通知》等，而且还出台了《中国儿童发展纲要（2011-2020）》等國家政策。我们有理由相信，只要我们立足于本国国情，积极借鉴国外的相关经验，残疾儿童一定能健康、快乐地成长为建设祖国的重要生力军。

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