我国大宗工业固废产业存在的主要问题

文/杜根杰

在供给侧改革和“绿水青山就是金山银山”的发展理念影响下，各地政府通过严格的环保督查、批建收紧等措施，推动了企业对固体废弃物的认识转变，在废弃物综合利用逐步开始进行技术探索，这对大宗工业固体废物综合利用长足发展具有重大意义。但是由于我国大宗工业固体废物新增量大、历史堆存量大、分布不均衡、成分复杂、技术研发不足等原因，导致大宗工业固体废物综合利用依然存在利用量小、附加值低、利用成本高、市场接纳度低、同质化竞争和产能过剩严重、家底不清、区域发展不均衡、相关科研人员和工程技术人员缺口大、整体产业科技支撑严重不足、法律法规不完备、政策机制不完善、配套政策不协调、总体规划等顶层设计薄弱等诸多制约产业发展的问题。具体问题有以下几点：

从固废本身的角度看

1.我国大宗工业固体废物产生量大，利用任务十分艰巨。据工业固废网统计，“十二五”期间我国平均每年产生量约36 亿吨，堆存量净增100 亿吨，截至2019年总堆存量已达600 亿吨。如此大量的大宗工业固体废物，给综合利用带来了巨大的压力，2018年我国大宗工业固体废物综合利用率仅53.58%，虽然较2017年出现增长，但仍存在巨大压力。大宗工业固体废物不具有危险废物的危险性，但其量大，贮存、处置占地多，已对生态环境和社会可持续发展造成了严重的影响。

2.大宗工业固体废物分布不均衡、区域差异大。由于我国煤炭企业主要集中在“晋蒙陕甘宁”地区，钢铁企业主要集中于华北地区，化工企业主要集中于长江流域和沿海地区，火电企业主要分布在煤炭资源丰富地区和沿海地区，矿山企业主要以“晋冀鲁豫皖”黑色金属矿山大量集中、“滇黔桂”有色矿产高度聚集等特点。

3.我国大宗工业固体废物成分复杂、波动大，利用难度大、利用成本高。大宗固体废弃物的产生主要是在金属采选、煤炭选洗、金属冶炼、煤炭发电、脱硫收尘等过程中产生的。

从技术的角度看

1.实验室阶段的技术多，而真正能产业化的成熟技术少。“十二五”期间，我国加大了对资源综合利用领域的政策支持力度，工信部印发了《大宗工业固体废物综合利用“十二五”规划》，科技部在《国家“十二五”科学和技术发展规划》中提出实施废物资源化科技工程，并联合发展改革委、工业和信息化部、环境保护部、住房城乡建设部、商务部和中科院编制发布了《废物资源化科技工程“十二五”专项规划》，产业政策的大力支持，带动了一大批科研院校和企业在本领域的技术创新热潮，技术创新积极活跃度显著提高，各类资源综合利用技术大批涌现。然而，受原料性质波动、宏观经济影响、市场销售半径因素制约等，真正能经得起市场考验、实现产业化且能盈利的技术则少之又少，且大部分集中在传统建材行业，产品附加值低、销售半径有限。

2.低端产业面临产能过剩，高端技术产业化项目稀少。大宗固体废弃物主要消纳途径为建材和生产建材原料。目前的成熟技术如：尾矿（粉煤灰）制备加气块、粉煤灰（脱硫石膏）制备水泥掺合料、煤矸石（赤泥、钢渣）制备路基填料等。利用大宗工业固体废物制备砖、水泥、混凝土等传统建材产品的技术已经相对成熟，但相关产品种类较少，产品附加值低，技术含量低，利用方式较为初级，且受到运输半径的限制，市场容量受限。加上经济增速放缓、房地产下行压力大、基建投资增速放缓等因素，导致同质化竞争激励，产能过剩严重、企业经营效果不佳。而大宗工业固体废物在高端建材领域的应用尚存在许多技术瓶颈，尤其缺乏大规模、高附加值利用且具有带动效应的重大技术和装备。此外，我国大宗工业固体废物在新材料产业领域的应用尚属技术研究和探索阶段，距离产业化应用还有很长的一段路要走。

3.科技成果转化体系不完善。目前工业固废综合利用领域存在严重信息不对称、原生产业从事综合利用跨界较大、科技成果转化体系不完备等问题，导致大量优质的技术项目很难走出实验室、中试，实现工业产业化。

4.技术成本优势不明显。以利用尾矿、钢渣等制备免烧透水砖为例，大多数技术单位提供废弃物掺比不超过75%，成本20-24 元/m2，传统利用沙子石子和水泥为原料制砖企业成本为26-28 元/m2，但是其强度却远低于传统原料制备的透水砖；部分煤矸石、尾矿渣制备陶粒技术其成本一度高于传统页岩、粘土烧制陶粒。因此高掺比、低成本的可应用技术研究仍然不足。

5.从技术开发到产业化周期长。从我国2018 年专利申请统计数据来看，近年来从事相关大宗固废综合利用领域研究的专业院校、研究机构、科技企业越来越多，一项新技术方向实验室小试阶段，通过不断探索、试错、纠正，开发阶段为2-3 年，真正中试时，又面临中试基地较少、经费不足等问题，中试阶段落实大约在1-2 年，最终实现工业化、产业化还面临技术推广难、科技成果转化能力弱、资本市场重视程度低等问题。

从产业的角度看

1.产业投资环境差。受固废成分复杂、成分变化大、盈利能力差、运输半径小、预处理成本高等不足影响，因而社会资本青睐度偏低，市场主体对于资源综合利用也不重视，人力、资金、研发等投入少，技术创新动力不足，产业仍处于形成阶段。

2.产业支撑能力尚不足。产业支撑体系急需完善，大宗工业固体废物综合利用统计、管理、培训、信息、技术推广和服务等能力建设有待加强，资源分类处置管理体系亟待规范和完善。

3.产业造血能力差。固废综合利用企业由于技术壁垒较低，同质化竞争严重、科技研发能力不足、企业经济效益差导致企业在竞争中缺乏优势。在山西、内蒙古等煤炭资源聚集地区，存在大量以“煤矸石复垦造林、造田”项目，企业主要营收来源为煤炭企业支付的5-8 元/吨处置费用，属变相的煤矸石堆场，业务本身不具有造血能力，只能依靠吃奖励、吃处置费维持生存。煤炭企业一旦配置综合利用产能，此类复垦造林项目将会面临关停风险。

从市场的角度看

1.行业标准与监管机制尚不完善。技术、产品标准和市场监管滞后，法规标准尚不完善，综合利用产业缺少规范和引领，资源综合利用类产品市场认可度低，难以大规模推广。

2.产品市场空间小、利废建材产品市场占有率低、地域限制特征明显。一方面，受我国资源分布和社会经济发展的地域差异影响，大宗工业固体废物产生量十分集中，综合利用产品就近消费能力非常有限。另一方面，天然建材生产规模仍然十分可观，受固废属性影响，利废建材产品生产成本高，市场竞争力不强，综合利用产品市场空间十分有限，产品销售受限，企业生产艰难。

3.与建材产业链结合度不足。大宗工业固体废物综合利用产业与建筑业、采矿、钢铁、有色、石化行业等产业间融合不够，工业产业与城市社会间生态耦合不足，工农业间的生态链接不足，企业、园区、行业间资源共享、原料互供、链接共生不足，产业发展模式尚处于摸索阶段，大宗工业固体废物综合利用产品市场尚未真正拓开。相关研发人员从事的多为工业、制造业、技术研究人员，市场开拓能力不足。

从科技支撑的角度看

1.推动技术革新的制度欠缺，科技支撑不足，工程技术人才紧缺。要实现工业固废大规模综合利用，必须依靠科学技术尤其是高新技术的支撑，尤其是需要大量专业人才以及一系列产业关键共性技术等作为支撑。

2.行业资源分散，难以形成合力。受行业特性影响，土木、矿加、采矿、环境、材料、冶金及农业等相关专业都可以“插足一脚”资源综合利用，在政策红利推动下，很多学校、很多专业的很多老师都将资源综合利用做为了其重点研究领域，这对我国资源综合利用产业发展具有积极的推动作用，但也造成了科研人员零散，科研资源利用效率低，产废企业和利废企业技术需求难度大等问题。

从政策的角度看

1.大宗工业固体废物减量化、资源化利用相对滞后，缺乏对固体废物产生者责任的约束性制度要求。我国仅在大宗工业固体废物安全堆存、处置等方面有强制性法律要求，而在减量化、资源化方面未加以规范并提出强制性要求。相关法律对固体废物减量化、资源化的要求多为原则规定，缺乏对固体废物产生者责任的约束性制度要求，导致企业采用先进适用技术改造传统产业，从源头减少工业固体废物产生的压力不够、动力不足，对综合利用重视程度不够，不到万不得已之时不会去考虑综合利用的问题。

2.生产者责任延伸制狭窄。相对其他国家而言，我国法律规定的生产企业的责任存在不明确、不完善、可操作性不强、缺乏普遍的刚性约束等问题，表现在虽然建立了生产责任延伸制，但相应的固废回收处置体系还未建立起来；监督机制不完善，缺乏系统的对生产者废弃物的源头处理、回收利用以及环境影响信息公开的监督机制。

3.扶持保障制度不足，缺少有强制性的、针对性的要求。已有扶持政策协同性、系统性不够，相关价格政策滞后。大宗工业固体废物综合利用产业由于综合利用技术复杂、经济效益差，资源综合利用项目投资大、利润少、投资回报期长等原因，属于政策驱动型产业，为持续、深入推进资源综合利用，大宗工业固体废物综合利用产业需要得到政府相关配套财税政策的大力支持和扶持。

4.政策体系不完善、配套政策不协调、顶层设计薄弱，宏观制度设计“重末端、轻源头、弱循环”。我国现有法律法规中，《中华人民共和国环境保护法》是我国环境领域的一部基础性、综合性法律，规定我国环境保护的基本原则和基本制度，但后续配套制度体系未跟上；《清洁生产促进法》和《循环经济促进法》两部法律是鼓励法，较多的属于引导、促进的规定，对产废单位在源头、资源利用等方面缺少约束性考核指标；《固体废物污染环境防治法》及其配套制度设计以末端处置过程的污染控制要求为主。2018 年起施行的《中华人民共和国环境保护税法》在固体废物征收方面也存在诸多问题。

从监管的角度看

1.管理体制机制不顺畅。我国工业体系庞大，产业结构复杂，固体废物减量化、资源化、无害化管理职能分散在多个管理部门。在具体执行过程中协调难度较大。相关部门在固体废物污染防治的职责边界还不够明确，权责不够统一，认识上也存在差异，实际工作中部门配合不够、政策协同不足、法律落实不到位等现象比较突出。

2.资源分类处理处置管理制度严重缺位，对企业资源分类处理处置约束力较弱。此外，在现有的管理体系下，资源和环境成本偏低，导致资源综合利用产业的发展缺乏动力。

3.一些地方政府的领导对固体废物污染防治工作重视不够，对污染防治严峻形势认识不足，相关政策落实和推行缓慢。

4.在《工业绿色发展规划（2016-2020 年）》等国家相关产业政策的文件里，针对资源综合利用指标，全国实行统一标准，未充分考虑地区差异，导致西北偏远地区资源综合利用压力大。因此，会造成在一味的追求资源综合率提升的同时，将各类含有稀缺资源和具有储备价值的优质资源用于生产附加值较低的建材，这不仅导致有价资源的浪费，且还会造成严重的产能过剩。

从资本的角度看

1.固定资产投资较重，企业资金筹备难度大。由于对厂房土地设备的要求较高，一般综合利用规模稍大点的工业固废综合利用项目投资都得几千万，甚至可达到几亿、几十亿的资金，但工业固废综合利用行业的企业，多以中小企业为主，上市公司凤毛麟角，这些企业在项目建设过程中筹资的难度非常大，稍有问题就会导致资金链断裂。而且银行低息贷款对本行业支持较少，单纯依靠企业自身融资来推动项目的建设非常困难，要么规模偏小，要么会因为资金问题项目搁置很久。

2.由于产业层次低，产品档次不高，产品技术含量低，竞争力弱，缺少龙头企业引领，低水平重复建设和低层次恶性竞争激烈，产业整体盈利能力差等原因，再加上监管机制、产业政策体制等不完备，财政支撑不足，导致产业的社会资本青睐度较低。R