新时期珠江流域水利规划工作的认识和思考

易越涛，陈军，罗勇强，杨明海，裴少锋，温孟婵，叶荣辉

(水利部珠江水利委员会，广东广州510611)

水利规划是国民经济和社会发展总体规划在水利领域的细化安排，是国土空间规划体系的重要组成部分，也是各级水行政主管部门履行政府职责的重要手段和水利公共服务、社会管理的重要基础。珠江流域水系众多，水系复杂，治理难度大，任务繁重。新中国成立后，为了系统地开展流域治理工作，珠江委曾多次组织编制流域水利规划。这些规划，对于珠江流域治理、保护和开发，起到了重要的指导作用。在纪念新中国成立70周年、珠江委成立40周年之际，回顾总结珠江流域综合规划的编制情况、实施效果，以及流域目前存在的问题，提出新时代流域水利规划思路，有利于把握未来流域治理和保护的方向，更多地为流域经济社会发展提供支撑和保障。

1 流域水利规划回顾

珠江是中国七大江河之一，由西江、北江、东江和珠江三角洲诸河组成，涉及云南、贵州、广西、广东、湖南、江西六省(自治区)和香港、澳门特别行政区以及越南东北部，总面积45.37万km2，其中中国境内面积44.21万km2[1]。水利规划是水利事业发展的基础，珠江委历来重视珠江水利规划编制工作，从建委以来，组织编制了多项水利规划，成果丰硕。从水利规划任务来说，不同时代具有不同的烙印，可以划分为以下三个阶段。

1.1 20世纪50年代至1979年

1956年底，国务院批准设立珠江水利委员会，翌年春又在其下设立珠江流域规划办公室，专责开展珠江流域综合利用规划工作。珠江流域规划办公室组织编制了《珠江流域开发治理方案》(草案)，但到1958年9月，由于珠江委撤销，该规划中断[2]。至1979年9月，由于没有流域机构，珠江流域的治理开发处于无流域统一规划，上下游、左右岸各自为政的状态。在此期间，各省(自治区)编制的重要规划有《两广西江航道规划》《珠江三角洲整治规划》《北江防洪规划》以及水电开发规划等。这些规划的任务是以工程建设为主，主要目标是解决安全、粮食及电力需要，对保障当时农业收成、城市供水、电力供应，以及航道通航条件改善等发挥了重要作用。

1.2 1979年至20世纪末

1979年8月，国务院批准成立水利部珠江水利委员会。珠江委成立后，对珠江全流域进行“统一规划、综合开发、加强管理”，于1986年编制完成《珠江流域综合利用规划报告》[3]，并在此基础上，于1989年提出《珠江流域综合利用规划纲要》，该纲要于1993年获国务院批准。在纲要的指导下，珠江委与流域各省(自治区)共同编制了西江干流(大藤峡—高要河段)、北江、珠江三角洲、郁江、柳江综合利用规划，珠江出海口门治理规划，珠江水资源保护规划、水中长期供求规划等。这个时期正处中国改革开放时期，流域经济步入快速发展的轨道，社会经济的需求趋于多样性，规划的主要任务是水资源的综合利用及工程的综合开发。这些规划对指导和规范流域江河治理、防灾减灾、水资源的合理开发利用和保护、促进经济社会发展具有重要作用。

1.3 21世纪以来

21世纪开展的流域水利规划工作最显著的特征是由水资源开发利用逐渐转向开发与保护统筹，并突出保护和监管，体现了政府公共事务管理的属性。这段时期，珠江委结合20世纪八九十年代已有规划实施情况，按照流域水利改革发展面临的新形势和新要求，组织编制了珠江流域综合规划[4]、珠江水资源综合规划、珠江流域防洪规划三大基础性规划。并根据这三大规划，陆续开展了珠江水资源保护规划、珠江水中长期供求规划、珠江水土保持规划、珠江中下游重要河道治导线规划、珠江蓄滞洪区建设与管理规划、珠江河口综合治理规划、保障澳门珠海供水安全专项规划，以及流域重要干支流综合规划。为支撑国家战略实施，近期还组织编制了粤港澳大湾区水安全保障规划、珠江-西江经济带岸线保护与利用规划、珠江-西江经济带沿江取水口排污口及应急水源布局规划等。

2 珠江水利规划面临的形势

在不同阶段的水利规划指导下，国家和地方政府不断加大投入，流域水利建设取得了前所未有的成就。整体来说，目前珠江流域防洪减灾体系逐步完善，水资源综合利用体系初步形成，水资源与水生态保护体系逐步构建，流域综合管理体系不断加强。但随着新时期治水方针的提出，治水主要矛盾的变化，水利工作重心的转移，流域水利规划面临着新的形势。

2.1 践行新时期治水方针对水利规划提出新要求

2014年3月14日，习近平总书记专门就保障国家水安全发表重要讲话，精辟论述了治水的战略意义，系统分析了中国水安全面临的严峻形势，提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水方针，为做好水利工作提供了思想武器和根本遵循。新时期治水方针赋予了当前水利工作的新内涵、新要求、新任务，为强化水治理，保障水安全指明了方向。流域水利规划工作必须紧紧围绕“十六字”治水方针，对流域水利改革发展做出部署。

2.2 把握水利改革发展总基调对水利规划提出新要求

2019年全国水利工作会议深入分析了当前水利改革发展所处的历史方位，以及治水主要矛盾的深刻变化，提出将水利工作重心转到“水利工程补短板、水利行业强监管”上来[5]，这是今后水利改革发展的总基调。21世纪初编制的流域水利规划虽然强调了水利工程建设以及流域管理，但尚不能完全满足水利改革发展总基调的要求。今后的水利规划工作必须要适应治水主要矛盾的变化，抓住流域主要矛盾的主要方面，切实把握水利改革发展总基调的要求。

2.3 解决流域新老水问题对水利规划提出新要求

流域新老水问题交织，发展不平衡不充分的问题依然突出，部分地区水资源和水环境承载能力、防洪能力等与经济社会发展需求不协调，成为影响流域可持续发展的重要制约因素。水利规划工作必须针对以下流域新老水问题提出解决方案。

a) 台风洪涝等灾害频繁。受超强厄尔尼诺事件、拉尼娜现象等气候形势影响，近年珠江流域片局部暴雨、超强台风、山洪、滑坡和泥石流等灾害多发频发，给流域经济社会发展带来严重威胁。近几年珠江流域年均登陆台风5个左右，2017年台风“天鸽”、2018年台风“山竹”连续两年使珠江三角洲有关站点出现超历史实测最高潮位，给人民群众生命财产安全带来极大损失。

b) 水资源供需矛盾突出。珠江流域水资源总量虽然丰富，但时空分布不均，上游地区为喀斯特地貌，“盛水的盆子”先天不足；中游地区部分河流山高水低，利用成本高；下游地区为珠江三角洲冲积平原，水资源难以调蓄利用。加上人类经济活动影响、公众节水意识不强，以及全球气候变化导致的连续干旱及涝旱急转和涝旱并存现象，流域部分区域水资源供需矛盾依然突出。

c) 水生态系统功能受损。珠江流域水生态保护虽取得一定成效，但人类活动导致生态系统结构不完整所产生的负面生态效应一直存在。主要表现在部分区域生态功能退化，个别工程建设范围涉及到自然保护区、水产种质资源保护区、重要湿地、重要饮用水水源地等生态敏感区；流域水土流失面积仍然较大，江河源头区、重要水源区和生态脆弱区的预防保护和治理工作任重道远；受水库淹没、闸坝阻隔、水沙变化以及采砂等影响，带来生态水量不足、河道脱流、枯季断流、生境破碎化、鱼类产卵场减少与功能减退等现象。

d) 流域局部地区水污染严重。珠江流域水质总体良好，但部分水域保护压力仍然较大。局部河段水污染较严重，南北盘江干流、珠江三角洲内河涌等水域水污染问题突出，黑臭水体治理难度大。湖库富营养化程度尚未有效缓解，影响生态系统功能正常发挥；部分水源地水质安全保障不足，2017年流域重要水源地全年水质合格(80.0%及以上为合格)占比仅为85.8%[6]，局地甚至有排污口布置在水源保护区范围内；水污染风险隐患加大，流域产业向上中游转移，沿江矿产企业、石油化工、有色金属、危化码头等密集布局，加之危化品水运运输以及珠江河口咸潮上溯影响加剧，突发性水污染事件隐患加大。

3 今后流域水利规划工作重点

水利规划是水利改革发展的基础和龙头，是国土空间规划体系的重要组成部分，按照新时期治水方针、水利改革发展总基调要求，结合流域实际，建议今后流域水利规划工作重点关注以下几个方面。

a) 抓住节水优先首要任务。随着国家节水行动方案不断推进，珠江流域的工业节水逐步得到加强，万元GDP、万元工业增加值用水量分别由2010年的142、81 m3降到2017年的65、35 m3。流域用水仍然以农业灌溉用水为主，而农业灌溉的经济回报率低，再加上珠江流域大型灌区很少，节水灌溉意识相比北方地区有所欠缺。从各省区耗水率情况可以看出，农业用水占比较重的云南、贵州、江西等省的耗水率明显高出以工业服务业为主的广东省。规划应重视重点区域高效节水示范工程，并将流域中小型灌区节水改造纳入国家水利建设重点领域。上游地区节水改造需与山区水土保持综合治理工程相结合，发展山区特色农业；中下游地区重点加强灌区节水改造，提高灌区整体配套率。

b) 运用系统思维开展水利规划。规划应根据流域干支流的保护、整治及开发利用需求，统筹山水林田湖草各生态要素要求，分析研究水流空间可承载的功能、承载阈值、承载状况，提出不同类型空间功能、空间界限、用途管控和开发强度控制的总体方案和技术体系，以水资源水环境承载力为硬约束，优化配置流域和区域水资源，统筹生活、生态、生产用水需求，构建形成包括水生态保护修复空间、江河流域蓄滞洪空间、水资源开发利用空间、水利基础设施建设空间，以及制度机制建设在内的，层次分明、呼应协调、结构完整、功能健全的水流空间管控体系。

c) 将河湖水生态空间与水利工程融入国土空间管控。空间规划以空间治理和空间结构优化为主要内容，是实施国土空间用途管制和生态保护修复的重要依据。关于空间管控，以往流域综合规划主要侧重于从最严格水资源管理制度出发，在空间上，以流域和区域为单元，提出了用水总量、用水效率、纳污总量“三条红线”；水资源保护方面，划定了水功能区；岸线保护与利用方面，提出了开发利用区、限制开发区、保留区、保护区；防洪方面实行了规划治导线制度。但在空间管理上部分规划没有提供精准的空间管理范围以及用途管制，建议在运用系统思维开展水利规划的基础上，将划定的各种与水有关的空间范围、水利工程保护范围融入国土空间管控体系。

d) 将生态环境作为河湖治理战略目标。规划首先要明确自然生态系统对水的基本要求。在区域生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线“三条红线”基础上，按照水资源可持续利用要求，统筹生态系统各要素，进一步明确流域重要干支流及珠江河口的水资源开发利用强度及水资源开发利用上线，切实落实“以供定需”。按照河湖生态保护要求，合理确定重点控制断面的基本生态需水(生态水位)及特殊敏感时期的生态水量过程。

e) 注重基础设施互联互通。一是注重工程硬联通，以自然水体为主体、以河湖廊道为经脉、以流域(区域)空间为基本、以水利工程为调控组成的网络，为水流在自然生态和经济社会两方面的时空重新调配提供基础条件，支撑经济社会发展和生态系统维系。二是注重调度软联通。充分发挥流域内控制性水库的调节能力，统筹考虑流域防洪、供水、生态、航运等要求，制定跨省(自治区)河流调度方案，加强流域内水资源统一调度管理，如西江龙滩、大藤峡的统一调度；郁江百色、老口的统一调度；北江湾头、乐昌峡、飞来峡的统一调度；东江枫树坝、新丰江、白盆珠的统一调度等。

f) 重视规划智能化管理。基于闭环管理思维，建立贯穿涵盖规划编制、审查、实施、预警、评估等环节的水利规划“一张图”规划智能管理系统。“一张图”要反映流域防洪、供水、水资源保护、梯级开发、航运等基础状况，以及河湖生态空间与水利工程空间要素等，主要功能为对规划编制开展分析和基础评估，对规划审查提供辅助支撑工具，对用途管制提供审批决策支持，对水资源水环境承载能力进行预警、对规划实施情况开展定期评估等，实现“工作基础从图上来、工作过程以图协同、工作成果到图上去、审批及实施评估依据图”的规划全过程管理。

4 结语

面对新形势、新任务、新要求，珠江流域水利规划在继续抓好防洪、供水、水资源保护等传统要素的同时，将进一步突出补短板、强监管，强化河湖管理与资源保护，全面监管“盛水的盆”和“盆里的水”，把水利发展布局融入到国土空间规划，为水利设施留足空间，把水利管控要素落实到“一张蓝图”，把水利服务信息整合到“一个平台”，进一步保障水利高质量发展。