行政区划调整下济南市旅游业发展的思考

2019-12-23卢飞

人文天下 2019年13期

卢飞

2018年12月26日，国务院正式批复同意山东省调整济南市莱芜市行政区划，撤销莱芜市，将其所辖区域划归济南市管辖，设立济南市莱芜区与钢城区，调整后，济南市成为10区2县格局。自20世纪80年代我国实行市管县体制以来，许多市、区、县为了发展旅游业，减少或消除行政区划的影响与制约，纷纷进行行政区划调整。行政区划调整在一定程度上解决了旅游业发展的一系列矛盾问题，如客源市场的非理性竞争、共有资源的恶性争夺、生态环境监管权不明确等。实践表明，行政区划调整与我国旅游经济的关系愈发密切，通过行政区划调整，一些地市营造了良好的旅游业发展环境，带来了巨大的旅游正效应，但与此同时，也产生一些新的问题。因此，深入分析行政区划调整对济南市旅游业发展的影响以及如何应对出现的新情况，最大程度地发挥旅游业正效应，是值得我们思考的问题。

一、区划调整前济南市与莱芜市旅游业发展概况

（一）济南市旅游业概况

济南市是国家历史文化名城与中国优秀旅游城市，历史文化积淀深厚，四大名泉久负盛名。现有A级景区59个，星级酒店62家，A级旅行社39家。2017年，接待国内外游客7285.7万人次，其中国内游客7248.1万人次，比2016年增长10.1%；入境游客37.6万人次，增长6.8%；同年实现旅游经济总收入970.8亿元。近15年来年均增长率达19.8%，其占GDP的比重呈逐年增加趋势，由2004年的5.8%增加到2017年的13.5%，旅游业已经成为拉动济南市经济发展的重要引擎。各地旅游统计公开数据显示，济南市2017年国庆假期的旅游人次与旅游消费已经与上海、北京处于同一级别。尽管如此，与省内外一些旅游热点城市相比，济南市旅游业发展仍存在诸多不足。

一是旅游产品单一且落后。目前济南市旅游产品的开发主要以天下第一泉景区的特色泉水文化为主，由于泉水资源所有权问题，更多侧重于保护，再加上与济南市核心区文化旅游资源整合力度不够，因此，特色景观的开发缺乏系统性、整体性和创新性，未能形成多层次、多类型、多功能的主题系列旅游产品，对游客的吸引力大大下降。此外，随着近年来高铁和高速公路的快速发展，青岛、烟台和威海等地旅游业发展迅速，济南市更多的是承接旅游中转站功能，逐渐失去了旅游目的地城市的地位。

二是区域旅游业发展不平衡。济南市旅游资源包含8个主类、24个亚类、69个基本类型，总体上较为丰富，但资源类型与空间分布并不均匀。地文景观主类的景区少，资源空间分布呈现出以市区为中心，东、西、南扇面展开的特征，这造成了济南市旅游业南热北冷的格局。从近郊游来看，东西两翼除济南野生动物世界景区外，其他景区客流量均较弱。

三是旅游基础设施不完善。截至2018年1月，济南市五星级酒店数量仅占山东省五星级酒店数量的9.4%，与旅游经济总收入排名全省第二的地位严重不符。在旅游交通方面，受“以车为本”道路管理理念的影响，城市路网不合理，基础设施落后，无法满足游客需求。

（二）莱芜市旅游业概况

莱芜市是山东最小的地级市，2017年GDP排在山东十七地市的最后，但GDP增幅却是最快的，相对于2016年增长了17.4%。莱芜是一个典型的资源型城市，以重工业为主。与省内其他城市相比，莱芜受制于经济发展水平、地理位置和交通条件，旅游业总体规模较小，

2017年旅游经济总收入、旅游总人次、星级饭店数量等均位于全省最后一位。从旅游资源类型上看，莱芜市红色旅游资源突出，形成了内容丰富的爱国主义教育基地，如莱芜战役纪念馆、山东小三线纪念馆等。齐长城的精华部分也在莱芜，全长60多公里的齐长城莱芜段，比秦长城还早400多年，堪称“中国长城之父”。相对于人文旅游资源，莱芜市自然旅游资源的量和质都占据明显优势，如幽深险奇、造型地貌独特的齐鲁第一大峡谷群（房干九龙大峡谷、香山九天大峡谷、石门大峡谷等）、景观秀美的棋山和马鞍山、生态环境优美的雪野旅游度假区。从空间分布看，旅游资源分布不平衡，北部旅游资源最多且品味度高，南部次之，中部相对较薄弱。2016年，莱芜市成为“国家全域旅游示范区”。

二、行政区划调整对济南市旅游业的影响

（一）拓展旅游业发展空间

行政区划调整后，旅游资源的配置将增加，能有效弥补济南市地文景观类旅游资源较少的现状，但旅游资源空间分布不均匀的特征并没有改变，仍是南热北冷的格局。区划调整的基本目的是通过系统整合和资源要素的优化配置，扩大发展空间，提升城市竞争力。因此，消除了行政区划的壁垒限制，可以更大范围、更有效地配置旅游资源，从而释放济南市旅游业发展空间。与此同时，其一，可以减少行政对市场的干预，以市场作为旅游资源配置的基础，通过互补融合的方式来促进区域旅游资源的整合，以此改变济南市和莱芜市在传统行政区划下松散的旅游合作关系，推动旅游业发展；其二，行政区划调整还可以避免旅游基础设施的重复建设，将更多的资金用于加快旅游产品开发、丰富文化内涵、提升游客旅游体验质量上来；其三，区划调整可以消除区域旅游环境管理的“真空带”，整体规划、突出重点，推动济南市旅游业可持续发展。

（二）延伸旅游产品功能

济南市旅游产品单一且落后，正如上文所述，其旅游产品体系主要侧重泉水文化，以休闲观光为主，在旅游功能方面定位不高，许多游客在济南停留时间较短，游览的景区也仅限于趵突泉、大明湖和泉城广场。原莱芜市主要分为北部、中部和南部三条旅游带，北部旅游带距离济南市区较近，交通便利，其旅游产品以雪野湖为中心，向西、向东延伸，旅游景区包括房干九龙大峡谷、香山九天大峡谷、房干生态旅游区、华山森林公园、九阳宫等，主要旅游功能以休闲、养生为主，可以作为济南市旅游产品功能的延伸，避免同质化竞争，形成完整的旅游产业体系，吸引来济游客延长逗留时间。与此同时，也缓解了旅游高峰时段传统景区的旅游压力，在一定程度上可促进济南市旅游业均衡发展。

（三）增强旅游业的辐射性和带动性

济南市是山东省的政治、文化中心，在山东半岛城市群中发挥着重大的枢纽作用。《山东半岛城市群发展规划（2016-2030年）》明确指出支持济南建设“国家中心城市”，旅游业的作用日益增强。济南市旅游经济总收入排名全省第二，行政区划调整是济莱协作区融合发展、一体发展良好格局的结果，能够更好地发挥济南旅游中心城市的辐射影响。从省内来看，济南作为省会城市，以中心城市的旅游产业实力来带动全区域的旅游发展，尤其是济南都市圈的滨州、淄博、泰安、聊城、德州旅游业的发展，并共同发挥强大的扩散效应，优化山东省中西部地区的旅游业发展整体格局。从区域经济板块来看，济南市位于京津冀协同发展和长三角一体化两大国家战略衔接的重要节点，区划调整对促进旅游业要素资源跨区域优化配置意义重大。

（四）形成资源形象的遮蔽效应

同一区域内，级别高、品质高的旅游资源往往会对其他旅游资源形成形象遮蔽，造成各行政区依托自身独特地域和文化所形成的旅游资源日益边缘化。行政区划调整后，济南市的天下第一泉景区对莱芜的文化旅游资源（崇文尚德、重工厚商、革故鼎新等）形成极大的遮蔽，随着济南市旅游业发展，会使原莱芜文化逐渐边缘化，失去独立性。

三、行政区划调整下济南市旅游业发展的建议

（一）理顺旅游行政管理体制

莱芜市并入济南市，并不是简单的行政区划调整，更多的是行政管理体制的变革以及行政权力的再分配。目前，莱芜市旅游数据和信息中心调整为济南市第二旅游公共服务中心，莱芜市旅游质量监督管理所调整为济南市第二旅游监察支队，主管机构均为济南市旅游发展委员会。区划调整后，如何更好地促进济南市旅游行政管理部门之间的融合发展是机构改革面临的难题之一，倘若旅游行政管理体制不能适应旅游经济发展，就会带来体制臃肿、效率低下等问题。

对于济南市各级文化和旅游主管部门，要理顺行政管理体制，一是要克服惯性思维和简单思维，调整融合不是相互替代，要强调行政机构和组织管理的统一性；二是加强综合协调能力，充分考虑旅游业综合性特征，建立旅游决策协调机制，构建济南市旅游发展新机制；三是根据旅游业“文化+”“科技+”“金融+”“生态+”的融合发展趋势，推动与科技、金融、农业、工业等主管部门的合作与沟通。

（二）制定科学合理的城市旅游规划

在编制济南城市发展战略规划的同时，成立旅游规划领导小组，以旅游规划专家为核心，组建专业化的多学科队伍，制定科学合理的城市旅游规划，将旅游业发展融入到济南城市发展战略规划体系中。城市旅游规划的制定，一方面要充分体现行政区划调整后济南市旅游业发展的整体性，按照市场经济的客观规律和内在要求，对济南市旅游资源—产品—市场进行重新整合，将原有行政区划造成的市场割裂连为一体；另一方面，要按照全域旅游示范省创建和新旧动能转换的要求，注重对济南市的城市文脉和肌理的提炼，发挥“山水圣人”中华文化带的资源优势，明确近期、中期、远期旅游业发展方向、重点及战略，在提高济南市旅游业整体水平的基础上平衡各区县旅游发展。此外，各区县旅游规划应按照济南市旅游规划的要求、方向与战略，充分考虑自身资源的独特优势，体现旅游产品与旅游功能互补，为建设“大强美富通”的现代化国际大都市提供有力支撑。