浅析改革对象在机关事业单位养老保险改革进程中的困难与对策

文/杨永健 徐裕人 南京辉 彭满华，.武汉大学；.华中科技大学同济医学院附属协和医院

笔者作为湖北省机关事业单位养老保险改革制度落实的亲历者，在具体工作中体会到了改革带来的思想上、习惯上、工作流程上等等方面的巨大变化，这些变化让许多改革的推动者与改革的对象有着不一样的体会，很多人即是改革的推动者，自身也是被改革的对象。但是改革所带来的变化即是改革的动力、也是改革的阻力，考验着我们政府部门的智慧。

1 改革举措

2015年，国务院印发《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，提出机关事业单位建立与企业相同的基本养老保险制度，结束以往的“双轨制”，这一改革对我国全面统筹社会保障体系建设，完善我国社会养老保险制度，建立更加公平、可持续发展的养老保险体系有重大的现实意义，主要举措如下：

1.1 改革对象：公务员法管理的单位、参照公务员法管理的机关（单位）、事业单位及其编制内的工作人员。

1.2 缴费机制：实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。基本养老保险费由单位和个人共同负担。单位缴纳基本养老保险费（以下简称单位缴费）的比例为本单位工资总额的 20%，个人缴纳基本养老保险费（以下简称个人缴费）的比例为本人缴费工资的8%，由单位代扣。按本人缴费工资8%的数额建立基本养老保险个人账户，全部由个人缴费形成。个人工资超过当地上年度在岗职工平均工资 300%以上的部分，不计入个人缴费工资基数；低于当地上年度在岗职工平均工资60%的，按当地在岗职工平均工资的60%计算个人缴费工资基数。

1.3 待遇申领

（1）新人：改革后参加工作、个人缴费年限累计满 15年的人员，退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据本人退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。

（2）中人：改革实施前参加工作、实施后退休且缴费年限（含视同缴费年限，下同）累计满15年的人员，按照合理衔接、平稳过渡的原则，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再依据视同缴费年限长短发给过渡性养老金。具体办法由人力资源社会保障部会同有关部门制定并指导实施。

（3）老人：本决定实施前已经退休的人员，继续按照国家规定的原待遇标准发放基本养老金，同时执行基本养老金调整办法。

1.4 建立职业年金制度

机关事业单位在参加基本养老保险的基础上，应当为其工作人员建立职业年金。单位按本单位工资总额的 8%缴费，个人按本人缴费工资的4%缴费。工作人员退休后，按月领取职业年金待遇。

2 主要困难

2.1 “单位人”与“社会人”

改革的首要任务就是解放思想，广大的机关事业单位工作人员早已经习惯“有事找单位”，生老病死在单位，尤其是许多老同志从个人情感上是无法接受单位不再是他的归属这一现实改变，这是有历史原因的，我国的企业职工养老保险制度是在国企改革的大背景下建立起来的，所以大家想当然的认为“社保”就意味着不再是国家工作人员的变化，加入社保，就成了社会人。

2.2 社会统筹与“双轨制”

虽然此次改革目的是建立起全社会统筹的社会保障体系，但是企业职工养老保险与机关事业单位养老保险实则仍然是双轨制，企事业单位实行的养老保险双轨制阻碍了人员的正常流动，不利于市场经济制度下人力资源的有效配置。机关事业单位大多不缴纳养老保险费，如果机关事业单位人员从机关事业单位转入企业工作，需要新建立企业职工养老保险账户，但其在机关工作的年限无法算作视同缴费，也无法补缴养老保险费，从而为其退休时养老金的领取留下隐患，因此机关事业单位的人员不会轻易转入企业工作，而企业人员进入机关事业单位则无上述障碍，因而，优秀企业人才可以通过流动进入机关事业单位，很少机关事业单位人才流动到企业。

2.3 “编制内”与“编制外”

编制是指组织机构的设置及其人员数量的定额和职务的分配，由财政拨款的编制数额由各级机构编制管理部门确定，各级组织人事部门根据编制调配人员，财政部门据此拨款。编制可以说是我国社会发展的特殊性，编制改革牵一发动全身，湖北省诸多单位尤其以高校、医院等为甚的事业单位，随着社会的发展，工作量的增加，在编制外招聘了大量的“合同制”人员，因为中央编办十几年前就已经停止增加编制了，但是这些年的发展需要越来越多的人力，所以许多单位另辟蹊径。这就导致了本次改革中许多单位将被“一分为二”，同工不同酬，同工不同身份。

2.4 历史问题与现实困境

不得不承认，机关也好，事业单位也好，历史上的人事管理工作会有些纰漏，其中尤以档案管理工作为甚，以湖北省为例，档案审查部门仅仅通过档案来核准一切，势必因为部分材料遗失、不完整，等原因因为改革工作的推进。

3 分析总结

3.1 改革大势所趋

任何一个国家，国家养老即将也必将成为历史，社会渴望更加公平公正的养老待遇分配体系。社会保险体系既是社会主义市场经济框架的重要组成部分，又是市场经济正常运行的必要条件.在社会主义市场经济条件下，只有扩大覆盖面,建立起覆盖全社会的、统一的基本养老保险制度，才能真正建立起完善的社会保险体系，才能从真正意义上实现均衡负担、共担风险，充分发挥社会保险的整体保障功能。

3.2 改革事在人为

改革有再大的阻力也要往前推进，因为改革是进步的源动力，“无论多么宏伟的事业都是人干出来的，无论多么好的思路规划都是要靠人去落实的。”习近平总书记强调，事靠人为，事在人为，只要大家齐心协力、努力奋进，就能克服一切艰难险阻。

3.3 改革稳步推进

在进行机关事业单位与企业养老保险并轨中要逐步推进改革制度的进行，制定出企业职工和机关事业单位人员相互流动后养老保险相关续接政策，互相流动人员退休后养老金待遇领取办法。同时做好机关事业单位人员的新老制度的衔接，按照“老人”老办法、“新人”新办法的规定，做到新老制度下退休人员养老金保持平衡，并且妥善安排“中人”，“中人逐步过渡”要适应新旧体制的变化。