创新审计方法，实现审计价值增值——以某高校工程审计实践经验为例

谭银花 王颖

一、前言

习总书记在党的十九大指出中国特色社会主义进入了新时代，审计工作也需时刻以习总书记精神为指导，积极探索实践，更好地服务于组织深化改革，推动组织高质量发展；自觉以“为学校领导决策服务、为学校建设发展服务”为宗旨，围绕学校发展战略，扎实践行学校审计工作部署，不断加强自身建设，以审计精神立身，以创新规范立业，以自身建设立信，不断强化管理、防范风险、增加价值、促进发展，推动新时代审计工作的创新进步。

对于工程审计来说，审计模式大致总结为以下两个阶段，即量价审计模式和跟踪审计模式。量价审计模式，是对工程项目的单价及工程量进行核查、计算，主要的核心工作是价格确认，审计人员追求对项目的审减额。跟踪审计模式，即对工程项目从前期开始至后期完工的全过程、各环节进行审计全覆盖，即从工程项目前期项目建议书、可行性研究、设计、招投标阶段、施工阶段到完工阶段，对设计图纸优化、招投标文件、合同、工程变更、签证及结算等事项进行全过程跟踪审计，跟踪审计成为了推动工程项目开展的主导。

二、新时代高校工程审计面临问题

现阶段，随着国家对高校的投资建设成本逐年增加，高校工程项目越来越多样化、多元化，面临的挑战也愈加艰巨。批量的零星维修项目、紧急突发的抢修项目、总承包模式的新建基建项目、教学实验室及展览厅演播厅等设备与建筑装修集合的综合复合型项目的出现，审计目标的局限造成了工程审计模式的单一，审计工作的被动，很难实现审计独立的监督评价及服务咨询的职能。

1.工程审计角色模糊，缺乏独立性

笔者经过近年来对全国高校的现场及网络调研，并结合广西区内二十多所高校的工程审计情况发现，现阶段部分普通高校工程审计以跟踪审计模式为主，主要对建设管理部门送审的招标文件、合同、招标控制价、工程款、签证及结算等进行审核，有些送审项目环节，建设管理部门未经过初审，就直接送审审计，仅作为资料的“二传手”，且将审计工作作为工程开展的一个必经程序，使审计作为防范风险的“第一或第二道防线”。这些现象常常使审计角色不明确，职责界定不清晰，很多既当“裁判员”又当“运动员”，失去了审计监督的独立性。

2.小额项目采购模式单一，投入产出不匹配

据统计，高校每年的工程项目中，小额零星、维修项目约占全年工程项目总数的70-80%，广西区内的大部分高校对小额项目，多数以固定单价合同为主，采购模式单一，使建设管理部门的人员和审计人员花费大量时间和精力在小额项目上，投入产出不匹配，有时甚至影响了工程开展进度，忽视了对重点项目、重大风险方面的审计力度，造成了更大的损失。

3.审计目标局限，成效不明显

高校的工程审计模式也导致了审计目标的局限，采用量价审计模式的，则只是追求招标控制价、结算的审减额，以审减额作为审计目标及业绩的体现，工程管理中出现的问题仍不断循环发生。采用跟踪审计模式的，在审核预算、结算、工程款等之余，还对招标文件、合同等方面提出审核建议，虽然将事后审计改进为事中、事前提前介入，但常把审计人员作为各个环节的主导，导致很多事项必须要等审计人员审签后才能开展下一阶段工作，混淆了审计人员的监督、评价职能，审计成效不明显，缺乏顶层设计。

4.总承包模式施行后工程审计监控的空白

随着近几年我国经济的不断发展，为了更好地提高效率与施工质量，政府提倡采用总承包模式，即设计施工一体化，这种新形式采购模式的出现，对于高校的工程审计人员也是一个很大的挑战，对先招标联合体设计与施工单位，再由中标单位出具施工图纸，报送审图后，再编制、审计实际合同价，以及工程施工各环节如何监督、何时介入，审计深度如何，结算造价如何审计，这些都是审计人员需要思考的问题。

5.审计工作角色被动，缺乏主动性

目前，高校的工程审计工作量不断增加，审计范围覆盖工程项目的全过程，虽然有关规定提出要实行审计全覆盖，但大部分高校工程审计人员紧缺，对于日趋增多的审计任务，审计人员疲于应付，角色被动，缺乏对重点领域、重点项目、重点环节的主动审计，缺乏主动防控风险的意识，无法主动扩宽审计领域，更不能有效地体现咨询建议的服务职能。

三、创新审计方法，实现高校工程审计价值增值

对于高校不断兴起的多元化、多形式的工程项目，以及面临的新问题与挑战，都迫切要求审计人员创新思路，探索新的工程审计方法。以下是笔者以广西某高校工程审计实际为例，介绍新时代下该高校工程审计创新发展的探索与实践。

（一）推行内控审计，“安内攘外”，充实工程审计制度

内控审计模式，“攘外必先安内”，即先“安内”，先从内部控制制度出发，创新思路，优化工程审计制度，再“攘外”，反向约束、指引、促进建设管理部门建立、健全内部控制制度，来加强内部控制管理，加强建设工程各阶段履行规定程序、执行相关政策等财务管理情况。

工程从立项到竣工，一般有很多参与方，在开展全过程审计时，更要以服务工程项目、提高组织价值为己任。审计的介入是为了规范各建设相关方的管理，提高投资效益，提升投资决策的科学化程度，从源头上遏制腐败行为。因此，审计工作应首先以服务学校为大局，建立健全内控制度和实施细则，完善审计的监督、评价和咨询服务职能，做到不越位、不错位、不缺位、不推责，抓关键，突重点，更好地履行审计职责，提升审计效果，从而促进学校健全工程管理制度，使管理流程更加程序化、规范化、制度化。建立审计制度及规章办法、流程，即通过提高审计起点，采用常规审计、随机抽审与专项审计相结合的方式，加大对高风险、重点领域、重点项目的重点审核力度，同时建立工程项目全过程资料档案及审计工作底稿。

（二）推行管理审计，扎根审计内外，扩展咨询服务职能

管理审计模式，即通过审计工作来提出学校的工程管理建议或意见，促进工程项目健康有序、高质高效发展。审计人员不仅是对工程实际开展过程中提出审计建议，而是要追溯、延伸至工程全过程，找到各阶段出现问题的根源及本质，从源头开始，对症下药，向建设管理部门提出管理建议。该高校通过采用随机抽审与专项审计相结合的审计方式，优化工作，不断创新，提出管理建议，促进加强工程项目规范管理；追溯根源，对建设管理部门的采购方式建言献策。

1.创新方式，随机抽审，扩展咨询服务职能

作为审计全覆盖手段之一，有效采用随机抽审方式，提高建设管理部门的职能担当。审计人员对部分工程项目进行随机抽审，联合财经审计人员共同对相关账务、资料进行查询、问询、记录，制定工作底稿，查风险漏洞，撰写报告，并与被审计单位召开审计反馈沟通会，将审计发现的问题及时反馈、沟通，提出工程项目管理意见与建议。

该高校近期以现场审计方式对学校某个期间由建设管理部门审核、送审计备案的工程项目进行了抽查审计。抽审范围包括招标控制价、工程进度款支付、工程现场签证和工程量收方等事项。主要涉及工程项目资料、项目变更审批程序及资料完善及完备性，有关工作流程及内部控制制度是否建立健全等情况。经过抽查取证，出具了5份抽审报告，提出了8条审计意见和建议，并向被审计单位反馈审计结果和审计意见建议，大部分存在的问题已得到落实整改，对学校工程项目的规范管理有很大的促进作用。

2.追溯根源，建言献策，提出管理建议

在审计抓手之外，找出影响工程质量、速度、效益的原因，在工程发生前，提出更好的对策服务前期工作。对此，该高校结合实际、分析总结，对小额基建、修缮工程项目采购模式比较单一，不能完全适用于不同特点的工程项目，很难实现“质量、速度、效益”等各项目标的情况，对小额工程项目的采购方式进行探索，并提出以下四种采购模式：

（1）巧借外力，优化前期工作的总价包干采购模式

为了减少工程变更，除了要求设计、造价单位提高工作质量以外，还应该加强复核工作。鉴于施工方具有复核图纸、造价的技术条件，且甲乙双方都不愿意出现设计图纸错乱、造价发生错漏项的情况，因此，可以在建设管理部门初步复核的基础上，巧借施工方力量，让其适当参与设计、造价复核工作，来提高工程前期质量,同时明确施工方仅仅是配合复核工作，最终的设计方案和造价仍然由学校决定。最终优化后的图纸及造价，以总价包干的形式进行采购。

（2）制定“标准预算模版”，建立“零星项目施工单位库”的固定单价采购模式

对于学校常规的维修项目作为主要内容，描述具体做法并明确主要材料和品牌，通过统计归纳、套用定额、实际测算等方式建立“标准预算模版”，按季度核定、更新固定单价。实施时，模版内的项目不需要再核算单价，竣工后按实际工程量×固定单价进行结算，变更累计总额达到一定金额的由建设管理部门核定，一定金额以上的经建设管理部门核定后还需提交审计。另外根据政府定点采购规定，可建立30万以下的零星项目施工单位库，通过轮流或者抽签方式对施工单位进行选择。这种方式将对建设管理部门及各个学院自行开展的装修项目的预算编制起到了很好的指导作用，很大程度上提高了零星维修项目的开展效率。

（3）设计、施工一体化的总价包干采购模式

对30万元（满足广西政府采购规定）以下的综合性复合型展示装修工程采用设计施工一体化方式进行采购，可通过校园网公开询价，特殊项目也可以邀请3家以上单位进行询价，设计、施工整体采购，并且实行总价包干。评选采用综合评分法，以通过审查的投标人的平均报价为基准价，报价最接近基准价的三名投标人进入详评；最后评标小组以不记名投票方式产生中标人，在实施过程当中，局部设计方案的优化调整可由使用单位与中标人自行协商解决，但优化调整的幅度不宜超过设计总量的10%，竣工验收后按总价包干进行结算。

（4）采用“清单加不可预见费”的总价包干采购模式

对于紧急抢修项目，通过校园网公开询价，以“清单加不可预见费”的总价包干采购模式。“清单内容”包含的工程内容和工程量应尽可能全面、准确，费用由建设管理部门估算，预计费用超过30万元的也可委托造价单位估算。考虑到非常规和不可预见等因素，可以按不超过估算总额5%的比例计取“不可预见费”，作为清单外的风险补偿费。另外，拆除工程、建筑垃圾清运等具有相同特点的项目也可以参照执行。

3.以审促管，建立相关单位的考核评价机制

工程项目相关的招标代理单位、设计单位、造价事务所、监理单位、施工单位等各参与方的资质水平、服务质量、服务效力及态度等都很大程度上决定了工程项目开展的进度及质量的好坏。因此，高校可针对各个参与方建立相关的考核、评价机制，制定评分标准，制定相关管理规定，优选出高质量的单位库，不符合的将列入黑名单或有相应的奖惩方式，从而建立高校资源库，实现高校的审计资源共享。

该高校通过学校大量工程项目招标控制价编制及结算审计工作中发现、总结，针对委托造价单位常出现的服务和质量问题，制订了《委托社会中介机构审计管理规定》，制定考核评价机制，制定评分标准，进行量化考核，优选出资质高、业务精、信誉好的造价单位库，促进对相关单位的管理，提高服务水平。

（三）推行风险导向审计，从“被动审计”到“主动出击”

风险导向审计模式，即运用风险审计理念，科学选择“重点区域”，关注并评估各类与工程项目相关的风险，并对评估结果进行审计，做出审计评价，编写审计报告，把审计工作的事后反馈向前追溯到事前和事中阶段，能够实现高效的监控效果，为单位提供更多的增值服务。

1.ABC风险评估，开展工程项目专项审计

对学校所有新建、在建、完工但未完成结算的工程项目进行整体全过程、全方面、全流程的梳理、分析，形成情况报告，对各环节进行风险评估，利用ABC风险等级分类标准，进行风险评估，结合财经审计方式，对学校工程项目的重点风险领域、重点资金项目、重点环节等选择性开展专项审计；注重审计监督、评价，及时总结项目的共性问题或工程管理中的缺陷及漏洞，通过大数据分析，向工程管理部门出具书面审计建议及意见书。

2.风险管理，加强总承包模式的审计监督

现阶段，随着政府对总承包模式的推广与支持，高校的很多工程项目实行了总承包的总价包干模式，工程总承包项目涉及相关单位较多，影响因素也较多，应加强对重点环节的风险管理。包括对招标文件中招标控制价编制依据及方法、价款调整及方法、结算方式、付款方式、装修材料品牌的约定及变更签证的规定等方面进行重点关注；在施工图预算审计时，审查是否按招标文件规定进行编制，材料价格是否与招标文件约定品牌相符等；施工过程中如何对工程项目变更进行界定，如何划分总价包干内容，如何减少工程项目的变更。作为工程审计人员，要重点关注项目变更，做好独立的变更现场取证，及时审查变更事项发生的真实性，变更是否按学校的变更审批程序开展，以及变更的内容与总包合同的约定包含的关系和对项目造价的影响及材料采购进场的监控等。同时，审计人员应建议建设管理部门及时建立此类项目的管理办法及流程规范。

该校审计处针对学校EPC总承包项目，及时总结撰写了《关于学校工程总承包项目审计实施细则（审计监督要点）》，提出了《关于对学校工程总承包项目实施的审计建议》，对EPC工程项目实施阶段可能存在的风险以及如何规范管理及时向管理部门提出了建议。

3.风险监控，建立高校工程项目全过程信息数据动态库

现阶段部分高校每年都有大量的建设工程项目，但每年建设项目的实施情况如何，管理效果如何，工程实施是否规范，内部程序是否建立，内控制度是否健全等，这都需要通过审计做好风险监控。审计人员对2017年以来学校在建以及新建的159个工程项目，包含限额定点采购及公开招标项目，每个工程项目全过程相应的5大阶段，近70余个信息点，进行了关键信息要素的收集整理，分类建立《基建、修缮工程项目全过程情况一览表》，建立学校基建修缮工程项目全过程信息数据库。信息采集从立项开始，内容涵盖各关键节点的时间，简要过程描述，主要存在问题，通过采集宏观数据及信息，查找我校工程存在的普遍性或突出性的问题，分析产生问题的原因，对完善学校工程项目管理提出管理建议，形成针对性强的调查报告。

4.风险跟踪，建立工程项目风险点动态跟踪清单

学校部分建设项目常常施工工期要求紧急，很容易忽视各个环节存在的风险，审计人员对新建项目各阶段发现的问题形成共享联动，建立工程项目风险点跟踪清单，把预算审计、合同审计中重点关注的问题向下一阶段的现场审计传导。工程项目施工时，审计处以独立的身份对重点关注问题进行现场跟踪了解，收集、记录有关信息，对跟踪过程中发现的风险和重点施工内容，及时向建设管理部门去函或以报告形式进行提示、建议，并及时归集工程项目过程资料，为下一阶段的结算审计储备有力依据。

（四）推行内向性审计，完善审计结果运用机制

1.强化沟通汇聚力量，建立工作协调机制

在面对大规模的仪器设备采购，审计人员对符合学校规定的自行采购范围的设备项目审计方式进行优化，即将每项报账前的必“签审”变更为“抽审”，在提高效率的同时，强化采购单位（人）自律行为及审计结果的运用，同时也将审计延伸至采购环节的内部控制及采购后的设备使用效果，促使各单位建立健全内部控制制度、注重资金使用效率。

在工程项目报送财政厅投资结算评审工作中，为明确管理部门、审计及财务三个单位的职责，制订了《关于报送财政投资评审工作的协调机制》，明确各部门职责，积极推动结算审核进度。

对既涉及设备（智能化系统）安装又涉及小部分建筑装饰装修内容的综合性复合型项目，审计人员及时总结在预算编制及审计中出现的问题，编制了《关于推进学校综合性复合型项目的工作协调机制》，来明确相关部门职责，提高后期项目开展的质量和效率。

对于部分已竣工验收的工程项目存在不及时办理农民工工资劳保金、墙改费、养老保险费等相关费用退还，导致该部分资金不能及时返回学校，不仅影响资金的使用，同时学校资金可能存在风险。审计人员发现后，通过文件系统主动向相关管理部门发出了要求及时办理相关费用退还工作的函，有效防范工程管理中出现的风险，加强监督。

2.审计结果公开，让审计矛盾有效化解

审计结果的公开，对于夯实审计地位，发挥审计作用具有十分重大的意义。同时，建立审计工作年度报告制度，编制年度审计工作报告，通报审计揭示问题及整改情况。

该校通过学校文件系统定期对每阶段的工程审计动态及结果进行公示，既对审计人员及管理部门工作效率进行约束，发挥监督作用，让更多管理部门和师生员工清楚了解工程审计进度及审计结果情况，加强对审计工作的认知及理解。

3.改进工程审计结果形式，加强结果运用

2018年，该校尝试将工程预（结）算审计结果由原来的工程预（结）算审定单的形式改进为审计报告、审计意见（建议）书等以综合评价为主的报告形式。改进后的报告能更全面反映存在的风险及落实整改的情况，审计结果由审定具体金额转变为综合评价，使审计职能定位更加清晰准确，并作为审计结果运用的重要依据。

四、结语

高校工程审计可积极思考，建立高校审计委员会和设置总审计师，增强审计监督的独立性和权威性，自觉服务于高校的深化改革，自觉融入党和国家监督体系之中，自觉将工程审计放到新时代的大背景下思考和谋划。同时也需继续开拓思路，创新审计模式，不断探索实践，加强内部控制、风险管理，发挥审计监督评价及服务建议的职能，来更好地促进高校完善管理、提高价值。

基金项目：广西壮族自治区科学技术厅广西科学研究与技术开发软科学研究项目《广西科技项目全程精准管理与监督机制研究》（合同编号：桂科AB16450020）；广西壮族自治区审计厅一般课题《新时代内部审计的创新发展研究》（文件编号：桂审内〔2018〕53号）。