河长制下江苏农村水生态文明建设探讨

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(1.河海大学企业管理学院, 江苏常州213022；2.天津大学管理与经济学部,天津300072；3.河海大学河长制研究与培训中心,江苏南京210098；4.河海大学习近平新时代中国特色社会主义思想学研团, 江苏常州213022)

江苏省河湖众多、水系丰富，具有良好的水资源禀赋和水生态条件。但随着经济社会快速发展，农村河道却长期缺乏有效管理，河道淤积严重、水环境持续恶化等各类水问题日益突出，农村水生态文明建设面临巨大挑战。水生态恶化逐渐成为制约江苏农村经济发展和乡村振兴的重要瓶颈[1]。

河长制是由党政领导直接负责河段，旨在实现统一领导、明确职责、相互协调从而有效克服多部门职能交叉和重叠现象的创新型制度[2]。自2007年河长制在无锡等地推行以来，河道“黑、脏、臭”等问题得到有效缓解，为全社会水生态文明建设提供了新的思路。但2016年全面实行河长制后，虽然广大城镇地区水环境可持续发展水平得到了显著提升，但农村地区依旧存在河长有名无实、管理制度不完善、河道治理资金短缺等问题。河长制区域布局失衡，仍旧存在严重的“重城市，轻农村”现象[3-4]。同时，由于农村河道数量众多、分布广泛、河道级别低、地方管理经费有限、受农民生产生活影响大等各因素的限制，河道治理、管护工作量大，水生态文明建设难度高[5-6]。虽然全面推行河长制已经一年有余，但是江苏农村地区尚未形成一套系统、有效、成熟的水生态文明建设长效管护机制体系。因此，在全面推行河长制的背景下探讨江苏农村水生态文明建设问题具有很强的必要性和紧迫性。

1 农村水生态文明研究进展

起源于哲学思考的生态文明，是与物质文明、政治文明、精神文明、社会文明并列的现代文明之一。西方关于生态文明的探究相较中国更早，认为生态文明是工业文明发展一段时间后出现的一种文明形式[7]。当代美国批判社会学和文化保守主义思潮的代表人物丹尼尔·贝尔最早提出了“后工业社会的概念”，其中虽没有直接提及生态文明，但其所提出的社会结构中轴变化的确是对生态文明概念的合理阐述[8]。在中国，生态学家叶谦吉最早提出生态文明概念，认为其源起于农业，从生态农业进行延展，不同于以往已有概念中人类向自然单方面索取，他认为生态文明强调的是人与自然之间的和谐互助关系[9]。在叶教授的基础上，刘思华教授将生态文明的概念进一步整合并完善，得出生态文明强调的是对人、社会、自然这种复杂系统的有效整合，以人类与生态环境的协同发展为价值导向，以实现可持续发展为最终目标[10]。这是生态文明理念不可忽视的一大发展。随后，俞可平将生态文明建设与科学发展观的要求相结合，认为生态文明的概念表征着人与自然的和谐关系，且不应仅仅局限于人类保护自然的意识、法律、制度等，更应包含人类为之做的付出[11]，这是生态文明由理论向实践的进步。谷树忠等多名教授对生态文明的科学内涵进行阐释，认为生态文明建设是新型工业化战略与资源环境生态约束的必然选择，从建设主体、领域、内容、手段四个方面说明了生态文明建设的有效路径[12]。生态文明日益成为国家重点关注的方向，学术界对生态文明概念及内涵的讨论也不断增加。

生态文明理论在不断完善中越发凸显其强调的是人与自然的和谐关系。以生态文明为基础衍生出一系列相关概念，如水生态文明、草原生态文明、荒漠生态文明等，其中本文关注的重点，水生态文明在整个生态文明体系中有着不可忽视的重要性。马存利较早开始关注水生态文明，他认为生态文明与河流关系密切，同时河流资源是自然资源的重要组成部分，因而水生态文明即是着重突出对水生态环境的保护[13]。郝少英从国际水生态文明视角出发，认为水生态文明以国际水资源的整体性为基础，以生态系统为本位，以国际水资源的损害预防为重要内容，以国际合作机制为解决国际水冲突的重要途径，以国际化视域对水生态文明概念进行拓展[14]。唐克望则认为，水生态文明是对水利内涵的补充和完善，它区别于传统的社会经济服务，是人类为水生态系统保护而做出的努力以及取得的成果[15]。从众多学者对水生态文明的思考和讨论中可以看出，水生态文明根本上强调的是人与水环境的和谐关系，这不但是生态文明的重要组成部分，而且也是实现生态文明的必经之路。由于农村水生态文明出现较晚，目前对其的探讨并不多。刘聚涛将农村水生态文明定义为是对农村水环境的整治，是进行水生态文明建设的一个必不可少的环节[16]。农村地区与城市不同，由于积久而成的种植习惯与生活习惯，农村居民与水环境直接接触的机会远大于城市地区，但其得到的重视却远远不足。

2 农村水生态文明建设存在问题

2.1 污水汇入严重影响农村水环境

改革开放以来，江苏省农村地区乡镇企业的发展虽然带动了农村经济的增长，但与此同时工业污染使得多数农村河段水质恶化。由于企业污水处理装置落后且费用高，因而近年来即便社会各界对水环境治理问题日益重视，但依然存在大量工业污水通过排污口直接排入河道，造成的农村水环境的严重破坏。水体污染物中，多地总磷(TP)含量严重超标，属于劣V类水质；而在化学需氧量(COD)指标上，众多河段也属于劣V类水。此外，村落河道污染的主要来源还有：生活污染、养殖场污染以及农业面源污染。据调查，大多村落已建立污水排放管道，但仍存在倾倒直排方式处理生活污水的现象。未经处理的污水易导致水体富营养化，使得周边水质情况进一步变差。同时，一些落采用稻麦轮作的方式耕种，耕种过程中磷、氮化肥的过量使用导致土壤中的养分偏高，由此带来的河流水质恶化使得部分河段丧失供水功能，水生态环境遭到严重破坏。

2.2 河道季节性干枯、淤积现象严重

农村的村级中小河道多为人工河道，由于降雨及下垫面等因素，河道径流年内分配不均，非雨季水流极小或有水无流甚至干枯，时常发生季节性干枯现象。加之江苏多地为沙性土壤，受雨水冲刷的影响，河道淤泥堆积较严重，从而造成河水流通不畅。同时，大多数村落清淤工作间隔时期较长，这也进一步加剧了河道淤积问题。

2.3 河岸非法设障、养殖且岸坡面貌差

农村较多河道存在非法设障及拦河养殖现象，这些非法行为已成为农村水生态文明建设的整治对象，但由于鱼罾鱼簖、网箱养殖等在一定程度上可以为农民增收，因此在缺乏长效管护和有效监督的情况下，治理工作难以推进，偷设现象难以控制。此外，众多村级河段沿线存在畜禽养殖场，虽然其规模多数较小，但牲畜粪便直排入水等行为使得河流富营养化现象进一步加剧，河道水面常有四叶菜、水花生、绿萍、茱草等水生植物覆盖；部分河段河道中则长满了繁杂的野生植物。

3 河长制实施对农村水生态文明建设的影响

在众多水生态问题亟需解决的背景下，2016年我国全面推行河长制，以期推进水生态文明建设进程。江苏农村地区随之建立起以村支书等主要村干部为村级河段河长的河长制体系。针对农村水生态现状，江苏省在农村水生态环境综合治理方面采取一系列具体措施推进农村河长制以改善农村水生态环境[7-9]，使得河长制推行与农村水生态文明建设形成良好循环。

3.1 有利于解决水资源问题

通过推行河长制，水利管理力度得以加强，总用水量的控制保证了河段水量，减少了河流干涸现象。通过逐步清理养殖场提高农村水资源质量，划定生态红线并严格监管村社在资产管理中涉及土地承包合同的签订，进而从源头上杜绝禁区违法养殖及违建现象。此外，做好宣传工作，积极发动群众参与保护水资源，从控量与控质两个方面推进农村水生态文明建设。

3.2 有利于改善水环境状况

在河长制下，河长统筹其河段情况，对河道周边养殖场进行逐步清除，禁止禁养区内的禽畜养殖行为，妥善处理畜禽粪便，减少禽畜养殖带来的污染；落实监督监管河面垃圾的打捞保洁工作，实现农村垃圾分类处理，杜绝生活垃圾直排入河现象；通过采取秸秆还田、联合村中养殖场形成治理一体化、制定相关的农业清洁生产规定、鼓励和扶持农业清洁生产发展、推广适用的生态农业技术模式、建立无公害农产品生产基地等一系列措施，实现针对农业面源污染的长效治理，解决水环境面源污染问题。这些措施能够从改善水环境方面推进农村水生态文明建设。

3.3 有利于实现水生态目标

做好打捞水草、浮萍工作，通过加入农盛乐EM菌液等方式减少水体富营养化；通过由建设单位或者个人兴建替代水域工程及缴纳占用水域补偿费，减少占据水域的现象；视情况逐步拆除已有的鱼罾鱼簖等捕捞设施及其他违章搭建物，定时清理河道淤泥，保证河道顺畅，实现水生态目标，从而推进农村水生态文明建设。

3.4 有利于加强制度管理

农村各地推进河长制的实施，由村支部书记等村级领导作为村级河道河长，成立河长制办公室全面掌握河道管理状况；与当地公安机关联合设立河道警长，加强监督监管力度，更大程度避免各类问题“死灰复燃”。建立水污染预警监控机制，实时监测、控制江河流域的水质、水量状况。随着管理制度的不断完善，农村生态文明建设也得到进一步推进。

4 河长制融入农村生态文明建设面临诸多挑战

在河长制不断发展与完善的过程中，其融入农村生态文明建设依然面临众多挑战。协调机制不健全、监督考核制度不健全、村民参与度不足等问题仍然严重。

4.1 河长制协调机制不健全

缺少统一的流域管理条例或法规是跨区域水生态文明建设的主要挑战之一。河长制的实施对河湖环境质量改善非常有利，但是需要注意的是，河长制将整条河流按行政区域划分为一个个河段，这使得河长只需在自己负责的区域各司其职。同时，由于各行政区对河流水环境要求不尽相同，因而前后河段极易产生治理上的矛盾。村级河段的划分更加细致，这使得农村河段面临更大的协调问题。

4.2 监督和考核机制有待完善

河长制实施的是党政领导负责制，河长由各级党政领导担任，农村也不例外。河长需要全局协调考虑，但是由于实施时涉及部门多，极易出现“有利人人管，无利无人管”的局面。监督和考核是影响一个政策执行效率的关键，因而怎样去监督，如何建成监督和考核机制是目前不可忽略的问题。从目前实践中可知，无论城市农村，地方水利、环保等部门是负责“河长制”考核的主体部门，被考核的对象则一般为这些部门的上级领导，属于典型的下级考核上级，考核的公正性和可信性有待商榷。同时，由于工作调动等原因会使得河长工作失去连贯性，因此河长需做好工作的交接，政府也应做好离任审计等相关审核工作。

4.3 公众参与程度亟需提高

在河长制融入农村生态环境治理的过程中，各地提出实现“政府牵头、属地管理,村为主体、群众参与”的目标。然而在实际操作中，群众积极性的调动是一大问题，尤其是农村地区，在村民受教育水平普遍较低的情况下，村民的节水及环保意识弱，其主动参与保护农村生态环境的意愿较低。同时，还存在缺乏参与渠道、获取信息资源有限、宣传教育力度不够等问题。群众积极参与环境治理是公民行使自身权利的体现，也是提高自身人居环境的意愿表达。作为一种环境治理机制的创新政策，解决日益严峻的农村水生态环境问题离不开广大群众的参与。

5 政策建议

5.1 发布统领性政策文件，健全河长制协调机制

由于目前河长制仍是一个新兴，因而各地执行标准不一，河流上下游、左右岸等不同区域实施的政策也不一样，缺少整个流域范围的统领性政策文件。不得不承认，在目前的河长制制度框架下，河长各自为政的现象依然存在。虽然河长制改变了多部门职能交叉和重叠现象，提高了政府的执行力，但在制度建设方面还够不完善，在责任界定方面还不够清晰，在奖惩追究方面往往难以落实。困此要发布统领性政策文件，提高河段间、二级流域间的水生态文明协同治理能力，促进农村水生态文明建设水平整体性提升。

5.2 探索农村河长制新模式

目前推行的河长制以政府为主导。但由于江苏省农村居民多依水而居，在农村推行以政府为主导的河长制容易导致治理成本过高。因而在政府主导的河长制下鼓励社会力量的参与，使得社会贤达在农村承担其社会责任，可以增强治理的连贯性，同时，降低治理成本。

5.3 实现实施过程透明化，强化监管力度

建立河流管护信息公开制度，加大信息化动态监控能力建设、设立群众匿名监管平台，防范严重侵占河流的重大违法水事案件，对违法违规项目信息及整改情况依法予以公布。 同时，建立执法监管小组。各村应在上级政府的带领下，成立专门的执法监督组，对河道的引水量予以监测，保证所有引水的使用渠道合理。对农业生产污水处理情况进行定期抽检，查找污染排放源保证农业废水能够被及时处理，并对不履行水生态保护的个人和单位进行严格处罚。同时在现有的河段管护人员安排下，采用责任追究制来控制河道脏乱差的问题，河道出现问题则由该区域人员负责整治，针对河道整治工作形成细致、明确的职责划分，各个岗位对自身工作负责，以此来推动河道管理工作高效、有针对性地展开，严格监督各个职能部门，对不法或不作为的行为实施严格查处。

5.4 全方位的提高群众参与意识

群众参与意识是实现河长制融入农村水生态文明建设的关键。单单依靠行政手段的河长制是远远不够的，只有社会公众积极参与、共同监督，水环境治理和保护工作才会做得更好，才有不懈的动力支持。因而政府可加强节约、环保知识宣传，丰富宣传形式，如实现与各大高校联合下乡宣传等，以提高农户参与意识。

6 结语

将河长制融入进农村水生态文明建设是农村水生态文明建设的必然选择，也是河长制推进的必然结果。河长制已经在江苏省水生态文明建设中发挥巨大作用并将在今后一段时间内进一步促进城乡水环境保护、水资源管理、水生态整治工作。然而，河长制是特定时期的产物，其诞生和发展在水危机严峻的时期、在水生态文明建设如火如荼的时期，同时也是在生态环境相关法律法规尚未健全时期、在全民环保意识尚显薄弱时期。随着农村水生态文明建设力度的不断加强，环境保护和生态文明建设的法律保障机制将日益健全，绿色发展的理念将被居民和企业内化于心、外化于行，政府-企业-社会三元主体共同参与的水生态文明建设长效保障机制将代替以河长制为代表的、政府一元主体治理模式而发挥主要作用，届时城乡水生态文明建设也将达到新的高度。