征地拆迁预期下不同农民利益主体的博弈①

2019-12-22李庆文孙奎立

热带农业工程 2019年6期

李庆文孙奎立

［山东第一医科大学（山东省医学科学院）医药管理学院山东泰安271016]

改革开放以来，随着中国社会经济的不断发展，城市人口的不断增多，城市需要大量的建设用地，农村城镇化是未来发展的必然趋势。农村土地与房屋拆迁是城镇化过程中的第一步，如何运用科学有效的方式更好地处理拆迁问题，解决矛盾是当前研究工作的重点。目前，征地拆迁的研究大都为征地拆迁的补偿过低［1]、征地拆迁之后失地农民的生计［2]等领域。多数研究认为，在政府拆迁过程中，由于法律法规的缺失，补偿和社会安置标准不够完善等，导致农民拆迁补偿收益过少［3]，政府职能出现问题，引起了社会风险张力［4]。

随着土地赔偿法律法规的出台，政府征地拆迁开始规范化。和以往有很大的不同［5]，农民可以进城务工获取足够的生活费用［6]，对土地的情感逐渐淡化，心理上由原本的情感寄托转化为投资资本，加之征地拆迁可以获得相对较高的补偿，于是农民期望能征地拆迁，并对此开展积极的干预活动，以期得到更高的利益回报。然而，征地拆迁是一个涉及法律法规、体制改革等多方面的问题，在征地拆迁过程中，被拆迁人的权益能否得到合法的保障［7]，究其根源是拆迁方和被拆迁方双方利益的博弈［8]。

前期研究大多集中于被征地与政府之间的博弈，把农民和政府看作是博弈的双方，很少关注被征地农民内部的博弈。本文对被征地拆迁的利益主体农民内部作了划分，剖析拆迁预期下不同利益主体农民的行为表现和所采取的行动，并提出相关决策建议，以期为实际工作提供参考。

1 征地拆迁预期下不同利益主体

由于城市发展和基础设施建设的需要，政府征收土地的情况越来越多，面对这种情况，农民作为利益主体有一定的心理预期［9]。这种心理预期很容易诱导农民为谋求更高利益采取不同的社会行动，但因不同农民的社会资本和社会关系不同，会呈现出不同的类别，主要涉及以下3个利益主体。

1.1 村委会

虽有土地管理法律法规和新的机制制约，政府的主导性权利受到一定的约束［10]。但由于“地方政府公司化”［11]——政府通过建设工程来提升政绩等因素［12]，使得政府的决策一般较难更改。而农民的分散性使其无法有力表达自己的意见［13]，只能通过有组织、有策略地使用“弱者的武器”才有可能成功［14]。因此，只有在农村出现精英团体领导普通村民，并形成正式组织才可能影响到政府的征地决策［15]。一般情况下，农村很难组织起这样影响政府决策的精英团体，使得很难出现影响政府决策的群体行为。“钉子户”“上访户”实际上很大程度上是属于无奈之举，且相对于广大的被征地农民而言这只是一小部分。

近年来，基层政府遇到拆迁问题，大多以稳为主。随着政府对征地补偿金额的提高，征地拆迁的流程也日益固化。征地拆迁一般是由政府预先通知村委会，征地拆迁补偿款由村委会转交给被征地利益主体，因此这个过程存在着博弈空间，此时，由于利益的驱使，村委会不再是单纯的基层政府决策执行者，而分化成两种截然不同利益主体。一种是冷漠式村委会。在征地拆迁过程中，冷漠式的村委会并不主动介入，只是对征地产生的问题来回推诿，在大多数情况下，基层政府和农民间的冲突，在漫长的推诿间得以解决。征地拆迁后期，拆迁补偿款下发到村委会后，冷漠式村委会一般会扣留部分补偿款，并进一步谋求村民的利益。另一种是热情式村委会。热情式村委会热衷于为村民谋求征地拆迁利益，村委会协助基层政府管理事务，如果了解到准确的征地拆迁信息，会在村内散布拆迁消息，希望在政府正式测量土地前，村民可以通过增加房屋面积、种植商业树木来谋求更高的补偿赔款。

1.2 农村精英

农村精英因具有较高的权力、较雄厚的经济实力、丰富的社会关系而有别于普通农民。农村精英可以分为两种，一种是已经进城但在农村仍有土地或家中有老人生活在农村，这种精英因为距离农村较远，消息相对闭塞，常与农村中的精英联合；另一种是仍然留在农村中的精英，这类精英又可以分为两种，一种是村委会的成员以个人身份出现的政治精英，另一种是单纯的经济精英。

相对于村委会而言，农村政治精英是以私人身份出现。首先，农村政治精英会告知亲戚朋友土地将被拆迁，要赶快增加房屋面积或者种植经济树种。随后，征地拆迁消息传播开，普通村民也得到了信息，该阶段农村政治精英会对有关拆迁的询问矢口否认，待征地拆迁消息传播后期，进城精英会主动找到政治精英，以求获得更准确的信息。由于进城精英在村中具有较高的社会声望，同时愿意出让一部分利益，于是政治精英愿意与进城精英联合起来。

对政治精英来说，因与基层政府有较为密切的联系，得到的拆迁信息更为准确，可提前知晓征地拆迁的具体地点、拆迁补偿标准、地方政府对拆迁补偿的容忍红线。因此，政治精英是征地拆迁补偿过程中最容易获利的利益主体，且这个利益主体的获利相对不会引起基层政府的反感。

对经济精英来说，其相对优势在于拥有的投资资本大，交友广泛，信息获取范围广，甚至可以比政治精英更容易得到信息，但大都是社会关系弱，所以信息准确度较差。不同的经济精英因掌握的信息和心理预期不同，在征地拆迁过程中会采取了不同的行为策略。经济精英一般会根据得到的信息进行土地房屋投资，花费巨大的代价以求得到更高的回报，但经常会触碰政府容忍的补偿极限，拆迁利益再分配很容易受挫。但受挫后的经济精英因有足够的资本、人力、物力、财力，会进行抗争，最终可能成为“钉子户”“上访户”。

1.3 普通村民

普通村民不会像村委会和农村精英那样专门花时间联络社会关系，收集拆迁信息。但会在日常生活中有意识地收集信息。通过地缘、血缘、业缘等传递信息。邻近村庄的拆迁信息会因联姻关系等使信息得到传播，同时也通过不同村庄的村民外出打工形成的小团体向外传播。当普通村民得到征地拆迁消息后，会向关系相对亲近的农村精英询问核实，得到准确的回答后，会对自己的房屋、土地进行投资。普通村民不具有村委会的组织性，也没有强有力的社会网络，信息的及时性和准确性都比较差，往往是正式拆迁时间已经临近才开始投资，导致投资无法计入补偿。一般而言，这样的情况容易引发上访事件，但由于普通村民的个人力量实在微弱，没有资本进行抗争，所以大多不了了之，因此，只有极少数形成有组织的群体或个性极为顽强的村民选择上访。

普通村民的博弈还涉及村委会，由于政府补偿款直接拨到村委会账户中，因此，普通村民要拿到这笔钱必须经过村委会。相对于政府来说，普通村民与村委会的博弈更具优势，可通过与村委会成员搞好关系谋求更多的补偿。如果普通村民直接找村委会，一般会先单独向村委会提出补偿款返还要求，村委会模棱两可的回避。这时，普通村民会找到同自己相同境地的居民一同去村委会，这样几个来回，村委会将钱还给村民。总之，普通村民在拆迁博弈中得到的利益最少。

2 不同利益主体征地拆迁的行动策略

在拆迁过程中，政府依照相关规章制度处理拆迁事务，不同利益主体才会存在利益博弈空间。村委会因其代表利益的不同而产生不同的行动策略。冷漠式村委会因本村征地不多或村委会成员是依靠选举之外的手段得到的，对待拆迁问题态度模糊不清，既不关心基层政府的决策，也不关心被征地普通农民的境况，但若被征地属于村委会成员及其亲属，村委会成员会以个人身份介入到利益博弈中，以期提高征地拆迁补偿。热情式村委会成员大都通过村内选举得来，因其与村内群众关系紧密、社会网络牢固，或家族势力强大、家族人口多，在竞选时具有优势。热情式村委会遇到征地拆迁时会积极为自己、为村落谋求利益，有时甚至质疑基层政府的决策。因此，在博弈过程中，冷漠式村委会只是基层政府和征地利益主体博弈的传导者，并不参与两者的博弈过程。但基层政府将赔偿款打到村里的账户中，因有了利益再分配，村委会与村民间也存在博弈。热情式村委会会因其代表大多数村民的意志，在与基层政府的博弈中是与村民共进退的。

农民精英由于拥有不同的社会网络关系，其策略也不尽不同。在农村，不同类型精英相互间的现实距离相对而言是比较远的，进城精英多与政治精英联合，向其让利来获取政治精英的优势，而经济精英往往孤军奋战。

政治精英一般会利用个人政治网络来谋求在征地拆迁过程中的更大利益，通过与亲戚朋友、进城精英相互联合，不但得到最大的利益，也获得了社会声望，提高了个人的社会地位；经济精英也希望在利益博弈中得到足够的经济利益，发达的社会网络可帮其规避一部分风险；普通村民是利益损失较多的主体，不清楚在征地拆迁中产生了多少利益，于是在理性的自我利益驱使下，做出利益最大化的决策。

3 不同利益主体博弈的对策建议

3.1 完善征地拆迁相关法律法规

只有在完善的规则约束下才有利益博弈的空间。但目前的法律法规大多只考虑到了约束政府的职责，却忽略了约束原本作为弱势群体的农民在新的条件下分化出不同的利益主体。由于大多征地拆迁利益被农村精英所攫取，普通农民得不到应有的利益。因此，只有进一步完善政府和不同征地拆迁利益主体的相关法律法规，才可能建设更加公平的利益分配机制。

3.2 拓宽农民群体的利益表达渠道

村委会在利益博弈中已分化为普通农民之外的利益主体，他们通过各种策略保护自己利益不受侵犯，但忽略了本该代表的村民。而制度的缺陷使农民找不到除村委会之外的意见表达渠道，且天生的弱势使其难以主动寻找表达渠道，只有极少数的“钉子户”通过极端的方式来引起人们的注意，而这种方式难以制度化为正常的意见表达渠道。因此，要拓宽农民的意见表达渠道，必须发挥村委会之外组织的作用。

3.3 公开征地拆迁的利益

征地拆迁赔偿款的不透明是导致不同利益主体想要通过博弈获得更多利益的重要原因，农民对法律法规的认识模糊、政府的征地拆迁使得农民群体希望在其中得到应有的利益补偿。虽然征地拆迁补偿，政府返还了一部分利益，缓解了一定的社会矛盾，但再分配环节的不公平会再度引发社会矛盾。因此，只有让农民群体了解相关法律法规，清楚拆迁产生的收益，计算出合理的价格，才能让不同利益主体心中有数。否则，农民手中没有完整的信息，当然会想尽办法将利益最大化。

3.4 明确政府的定位

征地拆迁是大工程，有中央财政支持，被征地利益主体的社会满意度会较高，若征地拆迁由地方政府主办时，矛盾会增多，无论是政府还是农民都没有得到想要的结果，尤其是当政府作为利益主体出现在拆迁利益博弈中，拿走了绝大部分利益，这种情况下出现“上访户”的情况会顺理成章。因此，只有进一步明确政府的定位，约束政府的权力，让政府只做公平公正的裁决者，可较大程度减轻利益冲突。