广东城乡基本公共服务均等化发展现状、问题及对策①

甘阳英 杨伟恒 杨子平 洪思洁

（1 广东省农业科学院农业经济与农村发展研究所 广东广州510640；2 农业农村部华南都市农业重点实验室 广东广州510640）

中国共产党第十九次全国代表大会报告（以下简称党的十九大报告）指出：新时代，我国社会主要矛盾已由人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。为此，党的十九大报告同时提出了实施乡村振兴的发展战略，目的是补齐农业农村发展短板，破解农业农村发展不均衡问题，而城乡公共服务均等化是其中的重要内容之一［1]。

长期以来，广东高度重视基本公共服务均等化，出台制定了《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009-2020年）》（2017年修订），将城乡基本公共服务均等化作为重要工作进行推进，拟从教育、文化、卫生、交通等公共服务的共建共享和综合利用上进行突破。本文以数据分析和政策评估为基础、以问题为导向，从城乡基本公共服务的政策落实、体制机制等方面展开调研，总结城乡基本公共服务均等化的现状、分析存在的问题并提出相关对策建议，以期为实际工作提供参考。

1 广东城乡基本公共服务均等化现状

1.1 教育均等化

1.1.1 农村教育条件显著改善

学前教育资源明显扩充和提升，义务教育薄弱学校条件显著改善。全省“20 条底线要求”达标学校为18 154 所，达标率99.8%，其中教学点学校达标6 081 所，达标率99.9%；大力支持小规模学校和寄宿制学校建设，有效提升农村中职学校办学能力；粤东西北地区高校设置工作取得重要进展。目前，在茂名、云浮已新设立3 所高校分校区，在河源、清远也有3 所已签署合作协议。

1.1.2 农村教师队伍得到优化

通过开展粤东西北地区中小学教师公费定向培养试点工作，推进中小学教师“县管校聘”管理改革，实施高校毕业生到农村从教“上岗退费”政策、乡村教师生活补助政策及乡村教师考评倾斜政策，壮大和稳定了乡村教师队伍，通过建设市、县级教师发展中心，为乡村教师发展提供良好平台，提升了乡村教师专业能力。

1.1.3 农村困难学生资助政策进一步完善

随着国家助学贷款人数和金额大幅度增加，在落实现有学生资助政策基础上，对义务教育至专科教育建档立卡学生实施免学费和生活费补助政策，基本消除了因贫辍学的现象。目前，广东城乡教育已实现四统一（县域内城乡义务教育学校建设标准统一、教师编制标准统一、生均公用经费基准定额统一、基本装备配置标准统一）和一覆盖（“两免一补”政策城乡全覆盖），城乡教育均等化取得了显著进展。

1.2 医疗卫生均等化

1.2.1 农村医疗卫生服务能力与水平显著提高

以县级医疗卫生机构为龙头，乡镇卫生院为枢纽，村卫生站为网底的基本医疗卫生服务网络已基本完成。目前，全省共有58家县人民医院，收治病种平均达1 980种，高于全国平均水平（1 523种）和东部发达地区水平（1 883 种）；微创手术占比为11.90%，高于全国平均水平（11.26%）和东部发达地区水平（10.01%）。全省共有乡镇卫生院1 182 家，标准化村卫生站4 000 多家。通过实施基层机构“公益一类财政供给、二类管理”、人员“县招县管镇用”“绩效工资总量不予限制”“两自主一倾斜”等基层综改政策，保证了基层医疗卫生队伍的稳定；通过推行医疗服务下基层、县镇村医疗服务一体化、互联网+医疗、家庭医生签约等服务模式，提升了基层医疗卫生服务的质量。

1.2.2 全省医保已实现城乡一体、全面覆盖

自2012年开始，广东就实现了覆盖范围、筹资标准、待遇水平、支付范围、资金管理和经办服务“六统一”，建立了城乡一体、层次多元的社会医疗保险制度。截至2018年底，全省医保参保人数为10 616 万人，参保率为98%以上，完成国家下达任务的105.1%，基本实现了医保人群全覆盖。全省职工医保、城乡居民医保住院政策规定报销比例分别为87%、76%，高出全国平均水平2%，最高报销限额分别为74万、62 万元，居全国前列。医保结算方式也不断简化，推行了异地就医直接结算，基本医保、大病保险和医疗救助“一站式结算”等，为贫困人员及时享受各项医疗保障待遇提供便利，减轻了资金垫付压力。

1.3 社会保障均等化

1.3.1 养老保险已实现城乡统筹

2013年，广东就已建立了统一的城乡居民基本养老保险制度，实现了居民基本养老保险制度名称、政策标准、经办服务、信息系统“四统一”，消除了城乡基本公共服务水平差距。截止2018年底，全省城乡居保参保人数达2 656 万人，符合领取待遇人数达1 016 万人，基本实现应保尽保。对欠发达地区城乡居保实行了补贴甚至代缴的政策倾斜。城乡居保基础养老金最低标准从2012年的每人每月55 元提高到2018年的148 元，且农村养老保险服务也比以前更便利。

1.3.2 社会救助大部分实现了城乡均等化

目前，广东除低保、特困保障外，孤儿保障、残疾人保障和经济困难的高龄、失能老年人补贴以及免费殡葬服务基本实现城乡均等化。

1.4 公共文化均等化

1.4.1 农村公共文化设施逐渐改善

近年来，广东在农村“五个有”文化室的基础上加快推进基层综合文化服务中心全覆盖建设。目前，广东2 277 个省定贫困村已建成综合性文化服务中心2 174 个，覆盖率达95.48%。同时，县级文化馆、图书馆总分馆、农家书屋建设也不断加快，推进了县、镇公共文化资源流通共享并向农村文化阵地延伸。

1.4.2 农村公共文化产品和供给模式不断创新

近年来，广东以群众需求为导向，在推进“电影下乡”“戏曲下乡”的基础上，打造了群众艺术花会、同饮一江水——打工者歌唱大赛、民歌民乐大赛、粤曲私伙局大赛、“粤读越精彩”全民阅读活动、“舞动南粤”全省广场舞展演活动、公共文化服务“三百工程”等一大批省级文化惠民品牌活动。各地市也结合当地特色不断创新文化服务产品，实现了农村公共文化供需对接。

1.5 农村路网及公共交通均等化

1.5.1 农村路网建设加快

近年来，广东以“四好农村路”建设为抓手，加快推进农村路网建设，确保有条件的行政村100%通农村客运。同时，重点实施2 277 个省定贫困村村道路面硬化工程，推进有条件的自然村通硬化公路建设。

1.5.2 农村公交客运服务显著提升

广泛推进城乡客运服务一体化。目前，除个别偏远欠发达地区的行政村尚不符合通客车条件外，大部分地市形成了覆盖全市的公交服务网络，实现了100%镇有客运站、符合通客车条件的行政村100%通客车和100%有候车亭的目标。

1.6 人居环境均等化

一是全面推进“三清三拆三整治”工作。截至2018年6月底，广东共有10.8 万个自然村启动了“三清三拆三整治”村庄环境整治，占比76.4%。二是厕所革命取得显著成效。截至2017年底，全省农村卫生户厕普及率达95.36%，农村无害化卫生户厕普及率93.04%。三是农村保洁覆盖面显著提高。截至2017年6月底，全省农村生活垃圾有效处理率达89.08%；村庄保洁覆盖面达98.01%。

2 广东城乡基本公共服务均等化中存在的问题

近年来，广东在推进城乡基本公共服务均等化方面取得了较好的成绩，但还存在资金投入不足、发展不平衡不充分、供给主体单一、人才缺乏、信息共享障碍、体制机制不健全、监管力度不够等一些亟待解决的问题，离新时代人民对美好生活的向往仍存在一定差距［2]。

2.1 扩面提质的需求与财力有限的矛盾日益突出

随着人们生活水平的不断提高，对基本公共服务的需求也不断提高。广东常住人口位居全国首位，2017年广东人均公共预算支出为13 464元，位居全国第13 位，如果剔除计划单列的深圳，则人均公共预算支出为10 532 元，比全国地方平均水平低1 947 元，位居全国第23 位，基本公共服务“提质”“扩面”的财政压力很大。

2.2 发展不平衡不充分的形势还很严峻

广东区域发展很不平衡，粤东西北地区财力较弱。2018年，粤东西北地区12 市公共预算收入仅占全省收入的9.6%，收支矛盾非常突出。受地区经济发展和财政收入不平衡以及财政体制因素的影响，发达和欠发达地区公共服务供给水平存在明显差异。教育方面，全省地方教育经费总投入中，省本级学校经费占比13.31%，珠三角9市学校经费占比60.89%，粤东西北12 个市仅占25.80%；60%以上国家级重点中等职业学校和80%以上独立设置高职院校集中在珠三角地区；2018年全省公办幼儿园在园幼儿占比达30.29%，比全国平均水平（44.10%）低13.81 个百分点，高等教育毛入学率42.43%，比全国平均水平（48.10%）低5.67 个百分点。医疗卫生方面，2018年广东开展医疗卫生考核，分数排名前5 的均来自珠三角地区，珠三角地区9 个市平均82.90 分，粤东西北经济欠发达地区12个市平均67.20 分，两者相差15.70 分；最高分珠海市（93.13 分） 与最低分揭阳市（51.84分） 相差41.29 分，南澳、东源、饶平县等10个县（市） 县域内住院率尚在70%以下。文化方面，粤东西地区县文化馆在场地面积、人员编制、资金投入等方面达标率均不高，镇、村一级的文化服务中心很多是形同虚设。交通方面，粤东西北地区四好农村公路建设缓慢，多数地方政府配套建设资金困难，“四好公路”建设标准与珠三角地区和周边省份相比还存在明显差距，偏远地区客运班线普遍存在客源少、路途远、畅通难、亏损多、通返不通的问题。人居环境方面，粤东西北欠发达地区很多村庄没有资金支持，难以开展村庄环境治理和维护。此外，不同群体间享受的基本公共服务也存在差距，目前，广东大部分外来务工人员尚未完全享受基本公共服务。

2.3 投入结构与分类有待优化

一是投入结构有待优化。与城市相比，农村基本公共服务投入历史欠账太多，与珠三角地区相比，粤东西北地区基本公共服务投入历史欠账太多，短板尚未补齐。具体来看，教育投入总体不足，目前，除普通高等学校外，其他学校生均公共预算公用经费支出仍低于全国平均水平；医疗卫生投入局部不足，公共卫生投入相对薄弱；文化、环境投入局部不足，村一级尚无固定经费。交通投入局部不足，欠发达地区的“四好农村路”建设补贴有待提高。二是财政支出分档标准有待优化。目前，按照城乡和粤东西北与珠三角进行分档，使部分刚完成县改区、镇改街但基本公共服务还很落后的地区及珠三角相对较落后地区（基本公共服务可能还不比上粤东西北发达地区）得不到政策支持。

2.4 政府主导、多元参与的供给格局尚不完善。

目前，广东基本公共服务绝大部分领域以政府直接供给为主，市场化、社会化程度仍然较低，服务供给主体和供给方式比较单一，没有形成多元化的民生保障机制。未充分挖掘、利用社会资本的捐赠、义工参与公共服务建设。

2.5 人才队伍保障有待加强

欠发达地区的基本公共服务普遍面临人才数量不足、人才流失和能力不强等问题。广东教师编制已“冻结”数年，随着流动人口大幅增加及教育事业快速发展，教师编制总量不足问题十分突出；教师队伍结构不均衡，音、体、美等学科教师数量不够、补充困难，农村教师老龄化比较严重，中职学校和特殊教育师资相对短缺。医疗卫生方面，基层医疗人员十分缺乏，空编率较高。此外，街（镇）民政部门社会救助工作普遍只有1～2 名工作人员，人手和经费严重不足，村一级社保及文化服务人员工作大多是村委干部兼职，且人员队伍老龄化比较严重，总体素质和工作水平偏低。

2.6 教育、医疗卫生服务呈现城区挤、农村弱的矛盾

从教育来看，一方面乡村学校数量多，规模小，分布散，办学条件差，生源吸引力不够，使得大量本地生源为了得到更好的教育流向城镇；另一方面，随着城镇的人口快速增长、外来务工人员的大量流入，城区学位需求显著增加，城镇中小学、幼儿园学位不足问题日益突出，尤其是公办和普惠性幼儿园，“大班额”仍然存在。从医疗卫生服务来看，随着生活水平的提高，人们迫切希望获取优质医疗卫生服务。

2.7 医疗、社会保障信息壁垒问题还很突出

一是医疗卫生相关部门间存在信息壁垒。与医疗卫生相关的各部门信息系统（包括人社、民政、卫计等部门和定点医疗机构信息系统）尚未实现数据共享，信息壁垒严重，制约了基本公共医疗卫生服务质量，增加了监管难度和管理成本。二是社会救助相关部门间尚未实现数据对接。当前的社会救助主要由民政、教育、住建、人社、司法、劳动等部门按照各自职责实施，自成体系地进行，各部门间标准、政策不同、信息数据不相通，救助主体间互不衔接。

2.8 公共文化服务效能低

按照广东省的要求，公共文化服务要全部覆盖行政村。然而一方面粤东西北地区农村外出人口多，居家多以老年人为主，有的村甚至空心化，使得农村公共文化服务参与主体较少；另一方面，村级文化活动中心既无专项经费又无专职人员管理，大多停留在上级有部署要求或传统节日时才开放，且平时大多以广场舞为主，文化活动内容形式都比较单一，图书借阅人次不多、电子阅览室基本闲置，群众参与度不高。

2.9 公共交通监管机制有待完善

一是农村公路路产路权维护难。现有的农村公路大多是利用原有的土路进行改造，由于建设前公路用地未经征用，尚未确权，加之沿线居住的部分群众爱路护路意识淡薄，增加了农村公路管养难度。二是城乡路网缺乏统一的管理机制。当前大多城乡路网是在城乡二元化背景下形成的，随着城乡边界日益模糊，原有路网功能及管理机构变更，使之难以满足城乡交通运输一体化发展的要求。三是城乡公交一体化过程中财政补贴相关制度缺乏政策支持。城乡公交一体化涉及农村客运线路经营权与车辆回购、人员安置、公交运营中的油补、亏损补贴（因执行低票价、老年人及优抚对象免票、开行政府指令性冷僻线路而造成的公益性亏损部分） 等，目前尚未出台统一的政策文件。

3 广东推进城乡基本公共服务均等化的对策建议

3.1 增强财政实力，优化财政支出结构与支付制度

一是增加财政收入。通过实施积极财政政策、创新驱动战略和供给侧结构性改革等，培育新的动力源和增长极，促进产业转型升级，有效推动经济高速增长，进而实现财政收入可持续发展，壮大整个“经济蛋糕”。同时，根据中央和广东省税制改革部署，积极完善地方税体系建设，巩固壮大优质财税增长源，健全地方民生保障长效机制。二是继续加大对欠发达地区的财政支持，加快补齐民生短板。把社会事业建设的重点放在农村，稳步提高用于统筹城乡发展的财政补助比重，不断加大对农村公共服务的投入，缩小城乡公共服务差距。三是优化财政支出结构。增加教育投入总数及在基本公共服务总支出中的占比，将广东所有学校的生均教育经费提高到全国平均水平以上。增加公共卫生投入，强化卫生防御能力［3]，将村级文化、保洁支出纳入市财政预算。将欠发达地区的“四好农村路”建设费用全部由省财政承担，取消市级配套经费要求。四是优化财政转移支付制度。进一步提高一般转移支付比重，压缩专项转移支付比重。在设定财政转移支付档次时，应全面考虑珠三角地区尚有个别县发展落后，粤东西北地区部分县改区公共服务还很不到位的实际情况进行适当调整。

3.2 健全城乡基本公共服务多元供给机制

在坚持公益事业发展由政府主导的原则下，积极探索公共服务多样化供给机制，广泛引入社会力量，逐步形成政府主导、多元供给新格局。一是进行政策梳理，修改那些可能影响社会捐赠和义务服务积极性的制度约束，同时加强对社会捐赠的表彰，鼓励更多的社会力量参与公共服务。二是继续推进政府行政审批事项改革，精简政府职能，大力吸引社会力量和民间资本投入公共服务领域建设。三是在部分公共服务领域引入竞争机制，促进公共服务效益最大化。四是完善公共服务社会参与机制，促进公共服务投资主体多元化。通过股份制、特许经营权等方式吸引社会资本参与公共服务投资，减轻政府投入压力；在公共交通领域通过PPP、BOT、TOT 等方式向民间资本转让全部或部分经营权，减轻政府投资经营压力。

3.3 加强基本公共服务人才保障

全面深化教师队伍改革。进一步优化农村学校教师编制、岗位配备，推动农村学校按班师比和生师比相结合的方式核编；加强农村教师培训，完善培训体系，提高培训针对性、有效性；落实中小学教师工资收入水平“两个不低于或高于”（县域内教师不低于或高于公务员，农村教师不低于或高于城镇教师）政策。

狠抓医疗卫生队伍建设。完善人才培养与人才引进政策，实行医学学生教育补贴政策，试行医疗卫生人员基层从医“上岗退费”政策，确保人才“引得进”；实行基层医疗卫生补贴，将村卫生技术人员纳入卫生院编制享受公益一类事业单位待遇，确保基层医疗卫生人才“留得住”；加强医疗卫生人才的培养力度，着重加强以全科医生为重点的基层卫生人才培养，促进各级医院的技术与人员交流，选派优秀管理人员、医务人员下基层，整合医疗卫生资源，确保基层医疗卫生人才“用得好”。设置基层社保、社会救助专职工作人员及基层文化服务专职人员，同时，开展继续教育，不断提高工作人员的业务能力。

3.4 提升教育、医疗基本公共服务能力

在教育方面，一是推进基础教育均衡协调发展。继续实施学前教育第三期行动计划和学前教育普惠健康发展行动方案，持续增加普惠性学前教育资源供给，提高农村幼儿教师队伍素质和各类幼儿园保教质量；继续推进农村寄宿制学校建设试点工作，及时总结经验并在全省范围内推广。深化普通高中教育教学改革，不断提高基础薄弱地区普通高中办学水平。二是提高欠发达地区职业教育、高等教育和特殊教育办学质量。开展中等职业学校调整工作，逐步解决乡村中等职业学校“小、散、弱”问题，实施高水平职业院校和专业建设计划，支持打造一批对接地方产业和骨干企业、服务乡村振兴发展，特色鲜明的高水平中职学校和专业；优化高校区域布局，积极推动优质高等教育资源快速增长，鼓励有关地市和社会力量通过政府投入、教育拨款、银行贷款、民间资本投入等资金筹集方式筹建一批紧缺的专业；推进高质量、高效益和优质化的特殊教育供给，贯彻“全纳教育”，完善“随班就读”体系［4]。建立特殊学生评估安置机制，做到因材施教。完善学制体系建设，提升特殊教育发展水平。

医疗卫生方面，一是进一步贯彻落实预防为主方针，扎实推进健康中国行动，进一步推进基本公共卫生服务项目提标扩面，不断优化基本公共卫生服务；二是深入推进基层医疗卫生机构综合改革，落实基层医疗卫生机构公益一类财政保障，建立完善基层医疗卫生机构人员动态调整待遇，进一步完善人事薪酬制度等，实行基层医疗卫生机构公益二类绩效管理，着力破解基层人才队伍建设问题，全面加强基层医疗卫生机构服务能力，持续优化资源布局，推动优质资源进一步下沉基层［5-8]；三是持续深化“三医联动”改革，凝聚改革合力，不断健全完善基本医疗卫生制度，着力破解看病难、看病贵问题，不断提高广东基本公共卫生服务均等化水平，全方位、全周期保障群众健康。

3.5 完善公共交通、公共环境监管机制

一是提升农村公路和配套设施建设水平。统筹规划城乡路网与配套设施，促进城乡道路、客运一体化发展；完善农村公路建设与运营补助机制，建立合理的农村公路建设补助资金动态调整机制，实行粤东西北四好农村路建设资金由省财政全额承担政策。二是理顺三级农村公路管养体制机制。落实“县道县养、乡村道乡村养”的新养护体制，完善农村公路管养考核制度，建立补助资金与养护责任落实情况挂钩的机制，强化考核的约束和激励作用，保证省养护补助资金的使用效益。三是增强农村公路路产路权维护能力。建立县级农村公路管理机构与交通综合行政执法机构协调联动的农村公路路政执法机制，拓宽农村公路路政违法举报渠道，依法打击损坏农村公路路产路权的违法违规行为；结合乡镇农村公路管理机构的设立，配备乡镇农村公路监管员，提升维护乡村路产路权的能力；制定爱路护路村规民约，提高群众爱路护路意识。四是实行城乡统一的环卫预算支出机制，确保做到城乡基本环境卫生服务均等化。