论行政检察监督与行政监察监督的分野与调适①

刘冬根，许 涛

(1.广东省江门市人民检察院 办公室，广东 江门 529000；2.广东省台山市人民检察院 公诉科，广东 江门 529200)

随着2018 年《宪法》的修改和《监察法》的颁布，我国正式确立了人大之下 “一府一委两院” 的政治格局。作为国家监察机关的监察委员会，行使监督、调查、处置3项职权，与作为“国家法律监督机关”的人民检察院，必定会发生职能重叠，特别是在监督行政机关依法履职方面，监察监督与检察监督更易产生职能交叉和冲突。在国家监察体制改革之后的很长一段时间内，检察机关的核心任务之一就是以宪法和法律为依据，重新界定自己的职能，找准法律监督的重点和突破口，以办案为中心，在办案过程中真正落实法律监督职能。2018年10月26日修改通过的《人民检察院组织法》规定了检察机关的8项职能，对检察机关“法律监督权”的具体内容作出了相对明确的规定。但是，在行政监督领域的监察监督和检察监督，《监察法》和《人民检察院组织法》的规定都不是很清晰，二者的职能划分仍需要理论上深化研究、实践中不断探索。

一、监察委员会成立对检察机关的影响

(一)监察委员会的成立打破了国家法律监督机关的唯一性

国家监察体制改革是一项事关全局的重大政治改革，也是国家权力结构改革的重大举措[1]，对我国既有的国家权力结构和权力运行机制产生了重大影响。特别是国家监察委员会自诞生之日起，就注定要与检察机关发生千丝万缕的联系，也正因此检察机关在国家监察体制改革中所受到的影响是十分明显和深刻的。[2]监察委员会的出现打破了检察机关作为国家法律监督机关的唯一性。监察监督也是一种国家监督，假设我国总的国家权力保持不变，那么从监察体制改革的过程来看，监察权中有一部分就是从检察权中剥离出来的，这一部分主要就是原属于检察机关的职务犯罪侦查权。该权力转移到监察委员会，使得检察机关丧失了其作为监督主体的唯一性和监督手段的专门性。但是，法律监督权也并非排他性的权力；检察机关虽然是法律监督机关，但不是全面监督法律实施的机关，也没有去“统揽法律监督权”。[3]真正能够统揽法律监督权的机关是我国的最高权力机关——全国人民代表大会，而检察机关也只是履行法律监督职能的主体之一。监察体制改革的目的不是要剥夺检察机关的监督权及其作为法律监督机关的定位，而是要通过新设监察委员会来全方位规范和制约公权力的运行。对检察机关而言，不妨以监察体制改革为契机，回归监督主责主业，加强和完善自己的法律监督职能。

(二)监察委员会的成立未改变检察机关作为国家法律监督机关的性质

监察体制改革后，职务犯罪侦查权被剥离，检察机关似乎不再直接监督行政机关及国家工作人员了，只能通过监督行政诉讼开展间接监督或者提起行政公益诉讼请求人民法院进行司法审查的方式进行监督。由于这种行政检察监督是间接的、部分的，应该属于司法监督或者诉讼监督的范畴，因此有人认为由于现在检察机关的监督主要是针对司法领域、通过参与诉讼的形式进行监督，所以检察机关的法律监督只是司法监督或者诉讼监督而已，再戴上法律监督的“大帽子”显得有点不太合适。不可否认，职务犯罪侦查权曾是检察机关最具刚性的权力，属于对“一般监督”的最低限度的保留[4]，但并非最能体现其监督属性的权力，只是由于其权力行使的威力和效果过于瞩目，使得不少人误以为检察机关的法律监督就是行使职务犯罪侦查权对国家工作人员的职务行为进行监督。实际上，强大的职务犯罪侦查权也只是保证检察机关顺利履行其法律监督职能的坚强后盾而已，因此，虽然职务犯罪侦查权的行使大大强化了检察机关的监督效果，但若要将其视为检察机关作为法律监督机关的主要依据未免有些以偏概全。职务犯罪侦查权的指向对象是国家工作人员，权力行使的落脚点是国家工作人员的个体行为，并不是直接对国家机关的“单位”行为是否合法的监督。而目前检察机关的四大检察业务即刑事检察业务、民事检察业务、行政检察业务、公益诉讼检察所指向的监督对象则涵盖了审判机关、行政机关等国家机关职务行为合法性的监督，监督职能丰富、领域广泛，这些检察业务更能体现出检察机关作为一个法律监督机关的监督性质。并且在我国《宪法》确定的国家机构体系中，检察机关是在人民代表大会之下与行政机关、审判机关、监察机关并列的国家机关，其并未因为监察委员会的成立而降格剔除出一府一委两院的行列，其具有直接来源于人民代表大会的独立权源并由《宪法》予以确认，不需要依附于行政机关、监察委员会、审判机关而存在。因此，检察机关对行政机关的监督没有因为监察委员会员的成立而被剥离，其被剥离的应该只是对国家工作人员职务行为的监督部分。

不仅如此，监察委员会的成立还增加了检察机关法律监督的对象。因为根据《宪法》、《监察法》和《刑事诉讼法》的规定，监察委员会和人民检察院在办理职务犯罪案件过程中应当互相配合，互相制约。检察机关通过决定刑事强制措施、将案件退回补充调查或者自行补充侦查、非法证据排除、决定不起诉、适用认罪认罚从宽等诉讼行为，对监察机关办理职务犯罪案件进行制约监督。所以，检察机关的法律监督主要是诉讼监督但不仅仅是诉讼监督，将法律监督限制在司法领域是不符合社会主义监督原则的，诉讼监督也难以真正实现检察权对国家公权的制约。[5]当前，检察权对行政权的监督不仅仅是通过对行政诉讼进行监督的间接形式实现的，行政公益诉讼制度的出现和存在，已经打开了检察权直接监督行政权运行的突破口。

二、行政监察监督与行政检察监督的联系与区别

(一)监察监督与检察监督的联系

监察监督与检察监督均属于国家专门监督体系的组成部分，均要服从并从属于人民代表大会的宪法监督[6]。我国最高的监督机关既不是最高人民检察院，也不是国家监察委员会，而是全国人民代表大会。各级人民代表大会的监督属于宪法层面的监督，在同级监督中具有最高的监督效力，而由于监察委员会和检察机关均是由同级人民代表大会产生，对其负责并受其监督的，均是在同级人民代表大会及其常委会的领导和监督下开展国家监察工作和法律监督工作，因此监察监督与检察监督均属于专门的监督机制，都要服从并服务于人民代表大会的宪法监督，都是协助同级人民代表大会及其常委会行使对公职人员或国家机关的监督权。因此，人民代表大会一方面要对监察委员会和检察机关是否遵守宪法和法律进行监督，对其违法行为加以纠正；另一方面要对其是否有效地行使了监督职权进行监督，以督促其纠正违法监督和不作为监督的情况。同时，作为专门监督，监察监督和检察监督都是以“办案”的形式进行，遵循严格的法定程序。这是专门监督与其他以“议事”、“办事”为手段的监督方式的重大区别。因此，检察机关要落实法律监督职能，必须切实实现从“办事”向“办案”的转变，以办案为中心，在监督中办案、在办案中监督。

(二) 行政监察监督与行政检察监督的区别

国家监察体制改革“虽然不提对公权力组织的监督，但实际上通过对公职人员的监督，也达到了对公权力组织监督的效果”[7]。实践中行政机关之所以会出现滥用职权或者失职渎职的情况，往往是与行政机关工作人员的贪腐行为分不开的，因此，监察委员会在对监察对象进行调查时，往往会顺带获得行政机关违法行使职权或者不作为的线索，《监察法》第四十五条也规定了监察机关可以依法对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议。而检察机关在调查行政机关是否存在违法履行职权或者不作为的情形时，往往也会顺藤摸瓜查获到一些职务违法线索。可见，行政监察监督与行政检察监督最终所实现的监督效果是一致的，那在监察权“强势”存在的背景下是否还有必有保留并扩大检察机关的行政检察职能？笔者认为，行政监察监督与行政检察监督虽然是殊途同归，但正因为行政监察监督与行政检察监督存下以下不同之处，决定了二者是不可以被相互替代的。

1.监督对象不同。监察委员会监督的是所有国家公职人员的职务廉洁性，即监察监督是对“人”的监督；而检察机关监督的则是国家机关和社会组织的行为合法性，包括对监察委员会履职行为的监督，即检察监督主要是对“事”的监督。

2.监督目的不同。监察委员会监督的是所有公职人员的履职情况，其监督的目的是保证公职人员的廉洁和勤勉[8]；而检察机关的监督则是针对国家机关行使国家权力的合法性，监督的目的在于维护国家法治的统一和法律的正确实施。

3.监督范围不同。监察委员会的行政监察监督涵盖了党纪监察、政务监察和刑事监察三方面的内容，包括公职人员的职务犯罪、职务违法、违反党纪乃至违反道德规范的行为，其监督范围远远大于检察监督。与之相应，监察监督的依据除了法律还包括党规党纪及社会主义道德规范[2]。而行政检察监督的范围则是行政机关的行政违法行为和行政不作为等。即行政检察监督只能对监督对象行为的合法性进行监督，一般不对行政行为的合理性进行监督，且监督的依据只能是法律(广义的法律)。

4.监督结果不同。针对行政监察监督，监察委员会的处置结果主要有两种：一种是对于涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉；另一种是对于尚未构成犯罪的公职人员的违法违纪行为，直接作出政务处分决定。因此，监察委员会的这种处置权，特别是能够作出政务处分决定的权力，是实体性的权力，且属于最终的处理权。而检察机关针对行政检察的监督方式主要包括检察建议、提起行政公益诉讼等，这些方式都是程序性的，不具有终局和实体的意义，不直接改变被监督对象的行为结果。

5.监督顺序不同。根据《监察法》第四十五条的规定：“监察机关可以依法对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议。”监察委员会的行政监察监督往往是在对公职人员作出处理、处置后再针对行政机关的违法履职问题进行监督，建议行政机关纠正、整改。而检察机关的行政检察监督由于是对事进行监督，主要是对行政机关的违法履职行为进行监督，及时对错误的行政行为进行纠正，只有在对事进行监督的过程中发现存在有公职人员职务违法行为时才需将线索移送监察委员会。

6.启动方式不同。检察监督局限于履职过程中发现的违法行为，具有被动性，只能在公民控告、申诉或者检举，或者执法机关执法过程履行备案，或者检察机关行使诉讼职责过程中进行检举纠察。而监察监督具有主动性，其有权直接对监督对象进行调查；调查情况属实的，有权进行处置。

可以看出，行政监察监督与行政检察监督具有明显区别，行政监察监督并非将行政检察监督架空，也不可能取代行政检察监督，二者是相互补充、相互监督的关系，同属于我国国家监督体系的一部分。

三、行政监察监督与行政检察监督的优劣对比

如前所述，行政监察监督与行政检察监督既有密切联系，也存在明显区别。那么，从制度建设的角度，找出两种监督各自的优势和劣势，有利于取长补短，进一步厘清各自的职能划分，构建起缜密的监督体系。

(一)行政监察监督的优势

一是监察监督具有权威高效的优势。监察委员会在同级党政机关中拥有较高的政治地位，这有利于其发挥政治优势，排除地方阻力和干扰。同时监察委员会行使监察权有《监察法》作为法律保障，在调查过程中可以采取强制性调查措施，且监察调查一般会涉及到对相关责任人员的查处，从而具有较强的威慑性，使得在开展监察调查的过程中行政机关及其工作人员的配合度也较高。还因为在对相关责任人员进行查处的过程中，能够对所涉及的行政机关产生警示、教育作用，促成其依法行使职权，即通过对一个案件的办理达到一竿子插到底的结果，既实现对人的查处又实现对事的纠正，因而具有了权威高效的优势[9]。二是监察监督可以对行政行为的合理性进行监督。因为监察委员会实行党政合署办公，从而具有了法纪监督的优势。监察监督的依据除了法律之外，还可以依据党规党纪及无形的道德规范对行政人员进行监督，因而除了可以对行政行为的合法性进行监督外，还可以对行政行为的合理性进行监督。

(二)行政监察监督的劣势

一是监察监督可能会产生滞后性。由于监察对象主要是“人”，监察机关的调查处置重点是公职人员的职务违法和职务犯罪行为，有时受到管辖权的限制或者出于调查策略等因素的考量，可能不会立即进行一事一查，导致行政机关的违法行为可能会在较长时间内存在。同时，监察调查的过程虽然是由具体事务逐步牵涉出个人的过程，但监察调查的“火力”主要集中于对公职人员个人的贪腐、渎职、滥权行为，对于行政主体违法履职行为的纠正通常都是在对个人进行处置之后，这可能对于当初的行政主体及行政相对人而言已经时过境迁，往往属于迟来的正义了。二是监察监督也不能实现对行政违法行为的监督全覆盖。虽然公职人员的渎职或贪污贿赂行为是导致行政机关违法行使职权或者不作为的主要诱因，但二者并不具有必然的因果关系，如前因未必导致后果，后果未必是由前因导致的。如有的行政机关工作人员虽然没有贪腐行为，但存在违法履行职责问题。因此，监察委员会对行政机关工作人员的监督并不能完全覆盖对行政机关违法行为的监督纠正。三是监察监督也存在力量不足的现实困难。监察委员会要完全落实对所有行使公权力的人员进行监督本身就是一个非常庞大的工程，要同时对行政机关违法行为进行监督全覆盖，人力不足的矛盾将非常突出。而且，随着行政管理职能的日益细化及专业化，要实现对各个行政机关是否依法履职的全面监督，对监察委员会的专业性要求非常高。监察委员会通过对部分领域中个别人的查处来实现对行政机关依法履职行为的全面监督，远远不能满足现实需要。

(三)行政检察监督的优势

一是行政检察监督可以做到一事一查，具有及时性。检察机关对行政机关违法履职行为的监督，目的在于纠正行政机关的违法履职行为或者督促其依法作为，并不必然涉及到对相关责任人的追究和查处，即行政检察“对事不对人”。因此，一方面能够及时有效地纠正行政机关的违法履职行为，减少损失，降低对行政相对人的危害；另一方面有利于减轻被监督行政主体相关责任人的压力，以一种较为平和的方式将问题进行解决。二是检察机关的行政检察监督工作具有实践基础。首先，检察机关与公安、司法行政机关等的长期办案协作，已经形成了较好的监督机制；其次，检察机关通过“两法”衔接平台，事实上已经对大部分行政执法行为实施了直接监督；再次，行政公益诉讼制度的实践，已经获得了大部分行政机关的认可。三是行政检察监督有利于实现宪法规定的监督权的互相制约。将对“人”的监督与对“事”的监督分别由监察委员会和检察机关来行使，符合宪法中监察委员会与检察机关相互配合、相互制约的关系定位，能保持行政监督的谦抑性，防止出现监督机关过分干预甚至代行行政权的现象。四是行政检察监督有利于实现行政机关与检察机关的共赢。检察监督多是以检察建议的方式进行，由于检察建议不具有法律上的强制拘束力，是一种较为柔性的监督手段，行政机关比较容易接受，易于达到双赢、共赢、多赢的监督效果。

(四)行政检察监督的劣势

随着反贪反渎职能转隶监察委，客观上确实影响了检察监督的实际效果。一是检察机关调查取证力度不足。当行政机关拒绝配合调查时，法律没有规定相应的制裁手段，检察机关也缺乏足够的专业调查力量。二是行政检察监督的刚性约束力不足。检察机关行政检察工作的开展大多是以向被监督单位发送检察建议的方式进行，虽然检察机关一直未停止加强检察建议刚性的探索，但不管如何加强，相对于监察调查的威力而言，检察建议所能起到的效果终究是有限的。

四、行政检察监督与行政监察监督未来的发展趋向

(一)行政检察监督与行政监察监督的职能划分

根据以上对行政检察监督与行政监察监督的对比分析，结合目前检察机关作为公共利益代表的角色定位得以确立并日益巩固，笔者认为，应当以公益保护为切入点，来界分检察机关与监察委员会关于行政监督的范围。同时根据行政管理规律和检察机关人力、物力、资源等实际情况，行政检察监督工作应该坚持以下原则：一是限制在对重点公共行政领域具体行政违法行为(包括作为和不作为)的监督，既包括现行法律规定的生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让四个领域，还应该扩大到对安全生产、金融、住建、产品质量、民政等部门行政违法行为的监督等领域。二是以公共利益受到较严重损害或预期将要遭受较严重损害为限。三是一般不涉及认定行政执法人员的责任。因为规范公务员队伍并非检察院的基本任务[10]，而是监察委员会的职责。总之，应当以重点领域行政机关违法履职或不作为致使公共利益受到或将要受到较严重损害为限，来实现行政检察监督与监察监督的横向分野；以是否涉及对相关执法人员追责为界，来实现检察机关与监察机关的纵向递进、相互补强及相互融合。

(二)建立行政监察监督与行政检察监督的协作机制

《宪法》规定，检察机关与监察委员会是相互配合、相互制约的关系。在目前行政机关违法履职或不作为乱象横生的背景下，为了实现全面推进依法治国的目标，检察机关与监察委员会在督促行政机关依法履职方面更多地应该是相互配合的关系。即检察机关要支持监察委员会开展反腐败工作，监察委员也要支持检察机关的行政检察监督工作。尤其在公益诉讼领域，检察机关应当加强与监察委员会的沟通协调，建立行政机关违法线索移送等衔接机制。今后，检察机关发现行政机关违法行使职权或者怠于行使职权的，在发出检察建议督促行政机关纠正或者提起公益诉讼的同时，应当将检察建议和公益诉讼起诉书送监察委员会备案，或者将有关行政机关工作人员的违法行为线索书面移送监察委员会。监察委员会对于检察机关移送的线索，应当开展调查并在一定期限内将调查处置结果回复检察机关；对于检察机关备案的检察建议书和公益诉讼起诉书，也要及时进行调查处置。监察委员会在调查职务违法和职务犯罪过程中，发现国家和社会公共利益受到侵害、需要检察机关提起公益诉讼的，也应当及时将案件线索移送检察机关。检察机关应当在一定期限内作出是否对行政机关进行调查的决定，并将处理结果及时回复监察委员会。

结 语

职务犯罪侦查权被剥离后，检察机关切不可固步自封于司法监督或诉讼监督领域，而应当以行政公益诉讼作为突破口，切入行政检察监督领域，对行政机关的违法履职或不作为行为依法进行监督，以实现检察机关作为国家法律监督机关的宪法定位，回归到法律监督者的本色。虽然在监督行政机关依法履职方面监察监督与检察监督事实上可能存在一些冲突与重合，但二者均要看到自身的优势与不足。双方以重点领域行政机关违法履职或不作为致使公共利益受到或将受到较严重损害为限来实现行政检察监督与监察监督的横向分野，以是否涉及相关执法人员责任认定为界来实现检察机关与监察机关的纵向递进、相互补强及相互融合，既符合目前的法律规定，也具有极强的现实意义。