生态环境损害赔偿中的多重责任之比例审查探讨

曾 娜， 吴满昌

(昆明理工大学 法学院，云南 昆明 650500)

一、 问题的提出

生态环境损害赔偿制度经过在7个省市为期两年的试行，2018年1月1日起正式进入全国试行阶段(2018-2020年)，预期未来会出现更多的生态环境索赔案件，违法行为人因同一环境损害行为可能面临刑事、行政、民事侵权和生态环境损害等多重追责。在这样的压力下，当事人已在若干案件中提出以罚金、罚款折抵生态环境修复费用的请求。如在德司达公司偷排废酸案中，德司达公司认为被判处的2000万罚金已经包含了环境修复费用，法院以罚金刑事责任与民事赔偿责任是两种不同的法律责任为由，判决德司达公司赔偿环境修复费用2428.29万元。在徐州市鸿顺造纸有限公司违法排放废水案中，该公司提出已缴纳的15万元罚款最终用于污染治理和环境修复，应从其承担的105.82万元环境修复费用中抵扣，也未获得法院认可。

随着最严格的生态环境保护制度的推行，违法行为人承担多重责任将成为常态，每一重责任的严厉程度也在逐渐上升。例如，在重庆藏金阁物业管理有限公司和重庆首旭环保科技有限公司违法排放超标废水案中，涉及到行政处罚、刑事责任和生态环境损害赔偿责任等三种法律制裁的适用。对于它们相互间能否折抵的问题，法院根据《侵权责任法》第四条规定，认为生态环境损害赔偿属于民事责任，不能与罚金或罚款折抵。2017年底中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》进一步明确规定，“赔偿义务人因同一生态环境损害行为需承担行政责任或刑事责任的，不影响其依法承担生态环境损害赔偿责任”。

对同一违法行为的多重追责早已屡见不鲜，法律上也有明确的依据，通过在目的、性质以及程序上各有差异的责任形式编织起的严密法网，保障公民权益和维护公共利益。据此，针对上述环境领域的多重责任问题，学者们关注的是罚款、罚金与生态环境损害赔偿金在执行上的先后问题，认为在违法行为人财力不足时，应优先保障生态索赔的执行[1]。然而，与救济环境私益的侵权责任不同，生态环境损害赔偿责任与刑事、行政责任存在功能、对象上的交叉，责任金额的计算上也有共通的组成部分。由此会造成一个孤立来看适当的生态环境损害赔偿金，与罚款、罚金累积起来可能就是不成比例的惩罚。为防止出现“见树不见林”的现象，有必要将因同一环境损害行为而承担的多重责任聚合在一起评估，通过澄清惩罚与补救之间的差异，使总和责任与特定的违法相称。在此，美国联邦最高法院将禁止双重危险原则适用于多重追责时所阐述的一系列意见，为本文的分析提供了有益的启示。

二、 美国对多重责任的宪法限制

当违法行为人在连续诉讼中因同一行为既受到刑事指控，同时也面临民事、行政制裁时，行为人常常声称这些叠加的责任违反了联邦宪法第五修正案的禁止双重危险原则条款。为澄清相关的法律争议，联邦最高法院在1989年的哈伯案(United States v．Halper)和1997年的哈德森案(Hudson v.United States)中进行了探讨。

(一) 何种情况下民事责任实际上等同于刑事惩罚

联邦宪法第五修正案规定，任何人不得因同一罪行遭受两次生命或肢体上的危险，这里的“两次危险”不证自明的含义是第二次刑事审判[2]。不过，该条款在联邦最高法院的适用下，事实上为面临重叠的刑事和民事责任的被告提供了更多的保护，而不是受到多次刑事指控的被告[3]。联邦最高法院认为，双重危险条款规范三种不同的滥用权力情形：对判决无罪后的同一罪行再次起诉，对定罪后的同一罪行再次起诉，以及对同一罪行进行多次惩罚①。最后一种情形多表现为民事责任被视为刑事惩罚，从而受到双重危险条款的禁止，哈伯案就是一个最具典型性的例子。

某公司经理哈伯在为有资格获得联邦医疗保险福利的患者提供服务时，将每件3美元的索赔请求虚假申报为12美元，通过共65件的虚假索赔从政府处多获得585美元，因此被判刑两年并处罚金5000美元。随后，联邦政府又根据民事虚假索赔法对哈伯提起诉讼，按照该法，每一件虚假索赔需承担2000美元的赔偿责任，据此，哈伯需要赔偿13万美元。纽约南区地区法院认为该数额违反双重危险条款禁止多重惩罚的规定，将政府的追偿限制在双倍损害赔偿额1170美元和相关的诉讼费用(地区法院估计不超过16000美元)范围内，联邦政府提起上诉。联邦最高法院同意地区法院认为政府所受的损害与被告需承担的13万美元之间非常不成比例，以致该制裁实际上构成违反双重危险条款的第二次惩罚的观点，但要求地区法院给予政府计算其实际损害和费用的机会，从而撤销地区法院的判决。

在哈伯案中，联邦政府认为双重危险条款只针对第二次刑事惩罚，而依据民事虚假索赔法提起的诉讼和授权的制裁是民事性质的，且民事或刑事是立法建构的问题，国会的明确意图是将这里的诉讼和制裁作为民事看待。联邦最高法院则认为，制裁是否具有刑事性质，这是法律解释的问题，在特定情况下，民事制裁可能如此极端，与损害和支出脱离而构成惩罚。在评估实际制裁的性质时，刑事或民事的标签不是最重要的。民事诉讼在促进补救性目标时也可能会促进惩罚性目标的实现，相反，刑事责任也可能会同时服务于惩罚和补救的目标。当民事制裁不能被公平地认为仅服务于补偿目的，而只能被解释为报复性或威慑目的时，将视为双重危险条款所禁止的惩罚。联邦最高法院同时指出，该决定并不妨碍政府在连续诉讼中寻求并获得全面的民事和刑事制裁，唯一禁止的是政府不得以刑事方式起诉被告，对其施加刑事惩罚，然后将基于同一行为的民事诉讼分开，并获得与弥补政府所遭受的损害并使之完整的目标无关的判决①。

(二) 从民事/刑事的性质区分转向比例审查

哈伯案后民事、刑事责任之间的区分仍继续困扰着联邦最高法院，最终在1997年的哈德森案中基于对立法机构的尊重推翻了哈伯案的意见。哈德森是一家银行的主席和控股股东，利用其职位违法向第三方贷款，这些贷款名义上向第三方提供，实际上是让他能够赎回已抵押的银行股票。在货币监理署(the Office of the Comptroller of the Currency)对其提起的民事诉讼中，哈德森同意支付16 500美元罚款并在未经该机构和其他相关监管机构同意的情况下，不以任何方式参与任何银行的事务。随后，哈德森因共谋、滥用银行资金和虚假入账被刑事起诉，其以违反双重危险条款为由要求驳回起诉，案件最终上诉到联邦最高法院。

首席大法官伦奎斯特发表了法院意见，指出哈伯案在两个关键方面偏离了联邦最高法院长期坚持的禁止双重危险原则，首先，该案绕过了立法机构是否意图将特定的制裁定性为民事或刑事的传统门槛问题；其次，该案评估的是被施加的制裁的实际特征而不是法律的表面含义，这种偏离是欠考虑的，造成在区分惩罚性罚款与非惩罚性罚款方面的混乱。联邦最高法院认为，双重危险条款只针对同一罪行在连续诉讼中受到多重刑事惩罚，至于一个特定的制裁性质上是刑事还是民事，法院必须首先询问立法机构，是否明示或暗示地表明对某一标签的偏好。在立法机构有意设立民事制裁的情况下，除非有最清楚的证据表明该制裁在目的或效果上是如此地具有惩罚性，以致需要违反国会的意图将其视为刑事惩罚。仅仅因为某一制裁具有惩罚性并不足以将其认定为刑事的，威慑目的既可能服务于民事制裁，也可能服务于刑事制裁②。

在哈德森案后，只要国会意图对同一行为追究民事和刑事责任，那就是双重危险条款分析的终点。不过，针对哈伯案所提出的连续诉讼中责任的累积所导致的总和责任不相称问题，在哈德森案中，联邦最高法院已明确指出这些弊病应交由其它宪法条款处理，如正当程序和平等保护条款保护个人免受完全不合理的制裁，第八修正案③禁止过度的罚款包括没收②。尤其是当双重危险条款允许立法机构对同一行为多重追责时，伴随而来的是根据第八修正案进行“累积过度”的审查，确保累积的责任不超过宪法的限制。换言之，对“累积过度”的审查需求与对同一行为的多重惩罚的保护程度成反比：与多重惩罚相关的保护程度越低，比例审查就越有力，反之亦然[3]。

(三) 比例审查的展开

依据联邦宪法第八修正案对多重追责的限制就是对比例的限制，在审查多重责任是否过度时，前提条件是确定民事赔偿何种情况下构成惩罚，这是因为一个单纯的对损害进行补偿的责任形式并不存在过度的问题。按照联邦最高法院在哈伯案和哈德森案中确定的分析框架，当立法机构将某一责任定性为民事时，推定其不具有惩罚性，但该推定可以通过两种方式来反驳。如果被告能证明授权追责的法规不能“公平地说”服务于任何补救目标，或者该法规确实为达到补救目标而对某些责任进行了调整，但实际施加的责任在形式或数量上与此目标无关。

据此，在对多重责任进行比例审查时有两个步骤：首先，法院必须判断某一民事责任是否可以公平地说有助于实现任何补救目标。此时，法官不必猜测立法机构或政府在规定或实施该责任时抱有何种动机，这会导致司法推测，相反，法官必须研究各种客观因素，如该责任的立法历史、数额计算的依据等，以确定是否与潜在的补救目标合理相关。其次，法院必须考虑特定的责任是否超出了补救目标，以致与损害不成比例。确定某一责任是否具有补偿性，不仅需要对损害进行估计，还需要判断超过多少时仍然是一个补救措施。例如，在哈伯案中，政府主张的13万美元赔偿就远远超过政府的损失和费用。有些法院认为，即使超过损害数额的三倍，民事责任也不会触发双重危险条款或第八修正案下的宪法审查。然而，在大多数情况下，两倍或三倍的赔偿可能只粗略地满足补偿正义，不过，在实际损害非常高的时候，适用三倍的赔偿又远高于可以想象的政府总支出，因此，假定而不是明确的划线会是一个更好的规则[3]。

总之，从联邦最高法院对多重责任的比例审查看，一方面强调多重性和比例性的宪法限制必须一并考虑，作为对总和责任的统一限制；另一方面又不能否定政府从民事、行政和刑事责任中选择最有效的组合的灵活性。亦即，违法行为人不得免于多重追责，但应免受过度的惩罚。

三、 生态环境损害赔偿责任与行政、刑事责任累积时的比例分析

在我国，行为人实施的环境损害行为既可能构成刑法第六章第六节的破坏环境资源保护罪，又可能受到行政、民事侵权和生态环境损害责任追究。针对多重责任的累积是否过度的问题，因罚款与罚金之间的折抵，我国《行政处罚法》第二十八条已有明文规定，而侵权责任是对个人私益损害的救济，因此，争议的焦点是具有相同的目的(保护环境公共利益)的生态环境损害赔偿责任与行政、刑事责任之间的累积过度问题。

(一) 生态环境损害赔偿责任的请求权基础

我国生态环境损害赔偿制度自2015年试点实施以来，因司法实践中只存在三种诉讼形态，故法院均将生态环境损害赔偿责任作为民事责任看待。该责任的请求权基础为自然资源国家所有权④，以此为出发点，政府在提起索赔时，应厘清与民事侵权赔偿的关系，严格将生态环境本身所受到的损害与因生态环境受到损害进而导致的人身伤害和个人、集体的财产损失区分开来，只能就前者索赔。然而，一个不能回避和忽视的问题是，自然资源不等于环境，也不等于生态服务功能，自然资源损害难以涵盖环境及其生态功能的内涵[4]。二者的不一致导致以自然资源国家所有权作为生态环境损害赔偿的依据，有一定的牵强。即使勉强将生态环境损害转换为某一具体的自然资源损害⑤，由于国家所有权性质上不同于私人所有权，表面上由国家所有，最终却为公众的利益而存在[5]。据此，在出现生态环境损害时，政府完全可以凭借监管者的身份，通过追究违法者行政责任的方式来保护环境公益，而没有必要特别地溯及自然资源国家所有权。

针对行政违法的法律制裁形式有多种，罚款的适用最普遍。目前，越来越多的域内外学者直接或间接地承认了罚款具有损害补偿功能，具体体现在对公益损害进行金钱赔偿上[6]。通过罚款筹集的资金可用于政府的环境保护工作，同时，辅以《环境行政处罚办法》第十二条规定的“责令限期治理”等行政命令，多数情况下能够实现惩治违法与保护环境的目的。然而，某些时候仍可能存在上述行政责任与环境损害不相匹配，以致出现“企业污染、群众受害、政府买单”的困局，这就需要生态环境损害赔偿责任来弥补。《生态环境损害赔偿制度改革方案》对提起索赔规定了启动条件，符合三类情形之一的才能追究生态环境损害赔偿责任⑥，体现了该责任形式对环境行政责任的补充性。过去两年7个省市的试点实践也证明了这一点，总共涉及的案例27件，总金额约4.01亿元[7]。从试点来看，即使在2018年生态环境损害赔偿制度全国试行后，未来的案件数量也不会很多。

(二) 责任的累积是否过度

惩罚、预防、补偿是每一种法律责任都具有的功能，赔偿、罚款、罚金等责任形式则是实现上述功能的手段，只是它们在功能上有所侧重而已[8]。当同一环境损害行为受到多重责任追究时，实践中最可能发生的风险是环境修复费用的重复计算。如在德司达公司偷排废酸案中，先以污染环境罪判处罚金2000万元，法院指出“在实际获取利益和公私财产损失数额的区间幅度内确定判处罚金的数额，既有利于生态环境的修复，也有助于充分发挥刑罚威慑力”[9]。然而，在随后的民事判决中，另一法院却以罚金刑事责任与民事赔偿责任是两种不同的法律责任，否定德司达公司提出的折抵请求，判决其赔偿环境修复费用2428.29万元。在多重追责中，为避免不必要的重复计算，既然环境修复费用已纳入罚金中，后续的生态环境损害赔偿诉讼中法院只能就不足额的部分判决赔偿，否则就有过度惩罚的嫌疑。

在罚款与生态环境损害赔偿责任同时适用时，也可能存在总和责任过度的情形。作为公法制裁的罚款，其惩罚功能的实现离不开科学合理地确定罚款数额，《环境保护法》第五十九条第二款就此作出了规定。虽然该规定字面上是将“防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得”等作为确定环境罚款数额的裁量因素，但裁量因素本身就是罚款组成的外在表现，因而可以认为这些裁量因素是基于立法认可而作为罚款的组成部分。而根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2015〕1号)，确定生态环境修复费用时需考虑“污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度”等因素。基于这些共通的裁量因素，起码可以说明罚款与环境修复费用中存在部分的重叠。如果进一步考虑罚款的补救性功能，责任叠加时的过度问题就更加明显。罚款并不具有一种“特定”的补救功能，使受到违法行为特别伤害的可识别的个人获得补偿，而是用来为“一般”的补救功能服务，即为了弥补违法者对整个社会造成的损害，或者对政府为执行法律所支出的费用的补偿[10]。这就使罚款还可能与环境修复费用中包含的应急处置和调查、鉴定评估等费用发生重叠。

生态环境损害赔偿责任名为赔偿，实为生态修复，补救是其首要功能，故理论上不存在责任过度的问题。然而，因其是对环境公益的救济，实践中很有可能因之前判处的罚金、罚款中已考虑过环境修复费用，而导致后续的生态环境损害赔偿责任超出补救目标，以致与生态损害程度不成比例。当然，针对该责任是否过度的问题，因不同类型的诉讼管辖权分散在不同级别、地域的法院，确实存在判断的难度，但困难并非不可逾越。重要的是，法院要意识到单个相称的责任可能加起来却是过度的惩罚，这种直觉应当成为环境追责中的常规成分。

四、 在构建以生态环境修复为中心的环境责任制度的背景下解决多重责任的比例性问题

在环境治理目标上，我国已经从以污染物总量减排为主转变为以改善生态环境质量为核心，司法实践中也提出落实以生态环境修复为中心的损害救济制度，最大限度修复生态环境⑦。以此为背景，通过倒推违法行为人如何承担法律责任更有利于生态环境修复，统筹适用刑事、行政和生态环境损害赔偿责任，在有效修复环境的同时确保多重责任不会成为过度的惩罚。

刑法中的任何一个具体的罪刑规范，都是以保护特定法益为目的，如《刑法》分则第六章第六节的目的在于保护环境资源[11]。其中的每一罪名均规定了罚金刑，即使罚金的缴纳在一定程度上有利于环境问题的修复，但因罚金缴纳给国家之后如何使用并没有一个通说，且环境修复费用的计算需要一个更精细的程序来解决关于环境损害规模的事实争议，将其作为罚金的组成部分会导致刑法和犯罪的泛化、处理的不及时以致削弱刑罚强烈的威慑效应。如进一步从刑法的谦抑性出发，基于环境修复的技术性和专业性，在罚金与罚款这两种具有互斥性的财产性制裁手段中更应优先考虑罚款，从而将环境修复费用排除出罚金中。相较复杂的刑事诉讼程序，罚款、责令限期治理等行政责任具有程序简便等优点，甚至比采取磋商前置的生态环境损害索赔更有效率。《生态环境损害赔偿制度改革方案》中对政府的索赔权进行了限缩，也是考虑到了行政责任适用上的优先性。如此，既不会使《行政处罚法》《行政强制法》等在环境执法领域被部分架空[12]，也可以基本上避免环境修复费用的重复计算。

然而，如果行政责任形式真能起到修复环境的作用，很大程度上也就没有生态环境损害赔偿制度出现的必要性。罚款实行“收支两条线”管理，财政上的约束使之用于受损区域的环境修复时有着相当的困难。而且，由于环境损害一般成因复杂，故对其恢复治理的时间跨度大、难度高，如果要求以污染责任主体为单位进行修复治理，不仅强人所难也给执行带来很大阻力[13]。这也是生态环境损害赔偿制度试点中，某些省市出现将责令限期治理(含替代性修复)转变为生态环境索赔的原因所在。如学者所言，事实上已经涉及到对现行法律制度的重大变革[14]。据此，在发生生态环境损害的场合，除可责令违法行为人采取治理措施予以修复的情形外，在损害难以修复甚至不能修复的时候，就没有必要适用行政命令，也无需将环境修复费用纳入罚款中。而是通过生态环境损害索赔诉讼，将获得的修复费用划入专门的基金中，专款用于替代性修复和环境治理等活动中。这是将来在进一步理顺行政责任与生态环境损害赔偿责任的适用关系时，可以思考的一个解决途径，由此也可从根本上解决环境执法领域中多重责任的比例性问题。

注释：

① 参见United States v．Halper，490 U.S.435(1989).

② 参见Hudson v.United States，118 S.Ct.488(1997).

③ 美国联邦宪法第八修正案规定：“不得要求过多的保释金，不得处以过重的罚款，不得施加残酷和异常的惩罚”。

④ 例如，环保部有关负责人在解读《生态环境损害赔偿制度改革方案》时，认为此项改革是弥补制度缺失的需要，为受到损害的自然资源确定具体索赔主体。《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设和绿色发展提供司法服务和保障的意见》(法发〔2016〕12号)明确指出“基于国家自然资源所有权提起的生态环境损害赔偿诉讼”。

⑤ 依据自然资源国家所有权理论开展生态环境损害索赔，实质上就是将生态环境损害索赔视为侵权赔偿。然而，二者在构成要件上很难契合，以致一些学者将生态环境损害赔偿责任作为一种新型法律责任，并将相关的诉讼称为国益诉讼，区别于作为私益诉讼的环境侵权赔偿。

⑥ 《生态环境损害赔偿制度改革方案》规定：“有下列情形之一的，按本方案要求依法追究生态环境损害赔偿责任：1．发生较大及以上突发环境事件的；2．在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的；3．发生其他严重影响生态环境后果的。”

⑦ 参见《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设和绿色发展提供司法服务和保障的意见》(法发[2016]12号)。