全流程预算绩效监控模式研究——以深圳市光明区为例

蒋志强 齐芳

（1、深圳市光明区财政局，广东 深圳 518000）

（2、深圳市光明区建筑工务署，广东 深圳 518107）

一、研究背景

深圳市光明区自2013年开始对预算项目进行预算绩效评价，但是，以绩效评价为核心的预算绩效管理也存在一定的缺陷，可能使其陷入难以自拔的困境。光明区在2013年到2017年之间，借助社会机构力量对光明区水环境治理、产业扶持等专项资金的预算绩效进行跟踪式评价。评价结果虽然能够较客观完整地反映已完成的预算支出的绩效情况，但由于事后评价表现出滞后性明显，很多内外部环境已经发生变化，对当前以及未来的工作指导价值有限。针对光明区事后评价时效性差的问题，借鉴政府内部控制管理的经验，提出全流程预算绩效监控的管理模式，将工作重点从项目完成后的评价前移到项目实施前的评估，将预算绩效监控的范围从过程跟踪扩展到预算绩效管理的全过程。

二、全流程监控模式的理论可行性

管理是一个过程，是对管理对象实施的约束和控制。预算绩效管理是为了实现绩效目标，以单位及其工作人员为对象进行的管理。在关注资源分配公平性的同时，预算绩效更关注支出的合理性和行为的有效性。虽然绩效管理以结果为导向，但受预算编审、执行、监督、决算的影响。预算绩效管理是通过将现代企业管理的技术和方法在预算管理中的运用，以获得更多数量的产品和更高质量的服务。

政府内部控制是在特定条件约束下，政府为改善公共管理行为而进行的行政管理活动。预算管理是行政管理的核心内容，内部控制管理也必然成为其重要手段和工具。内部控制管理在预算目标的指引下，强调的是行为的约束和流程的优化。内部控制管理的对象是政府部门及其工作人员的行为，与财政预算绩效管理的对象高度一致，并且在管理内容上也存在明显的交集。因此，二者在一定范围内完全可以产生一种互补的关系。

（一）预算绩效管理的作用

1、为内部控制管理提供控制目标

内部控制是一种过程管理，强调对行为的约束，本身并不具备自我设定具体目标的机制。而目标设定正是预算绩效管理的优势所在，可以为内部控制提供直接、客观并具有极强操作性的目标。在内部控制管理的研究中发现，目标达成和结果优化是行为人实施内部控制的主要动因。在预算绩效目标的指引下，内部控制的行为主体较容易自发地进行自我行为约束，以确保行为结果符合目标的要求。

2、为内部控制管理提供有效性反馈

与无法设定具体目标相似，内部控制管理也很难准确评价控制措施是否有效。预算绩效评价结论在一定程度上也对内部控制管理的有效性进行了反馈，有利于预算单位在下一个管理周期内有针对性地对控制标准和控制措施进行调整，实现持续改进的目标。

（二）内部控制管理的作用

1、是将预算结果与绩效目标衔接的工具

内部控制管理的目的是通过对行为的约束将行为结果与行为目标之间的偏离度控制在可接受的范围。内部控制管理是为了保证结果符合目标要求而创造和设计的，完美填补了预算绩效管理过程控制的空白。预算单位通过内部控制管理确保预算行为符合绩效目标的要求，外部监督主体则通过预算单位实施内部控制的情况来预判绩效目标能否达成。

2、是将个体绩效与整体绩效连接的纽带

虽然预算绩效管理也会强调个体与整体关系，但内部控制管理的优势在于行为约束机制的通用性强，较少个性化的内容，利于从整体目标的角度出发规范个别行为，保持整体行为的一致性。同时，内部控制管理具有相对灵活的个体行为校正机制，可以及时有效地根据具体情况调整行为准则，确保个体行为结果不发生较大偏离。

三、全流程预算绩效监控模式的关键点

就预算绩效与内部控制各自发展至今的现状而言，将二者结合，实施全流程预算绩效监控是具有一定必然性的。但是，要实现二者完美的结合就必然在一些关键点上相互提出一些要求。

（一）预算绩效管理过程的链条化呈现

内部控制是一种过程管理，所以，除了要求预算绩效管理标识出事前评估、目标设定、执行跟踪、绩效评价、结果应用等不同模块外，还关注各个模块是如何衔接的。这种链条式的思维模式同样适用于任何一个模块内的各个关键节点之间的相互衔接。预算绩效管理的过程中，任何一个模块、任何一个关键节点都至少有一条输入线和一条输出线与另一个模块或另一个关键节点相连接。

管理过程可以呈现为具体行为记录。例如，项目立项前的绩效评估，组织相关专家论证的行为应有会议通知、签到表、论证记录等资料。行为记录的形式不一，但均应包括行为发生的时间、行为描述、行为结果及行为人签名等内容。

（二）监控目标设定的要求

监控目标是对通过监控行为最终达到的状态的描述。与预算绩效评价指标追求可量化不同，以内部控制思维设定的预算绩效监控目标可理解、可执行、易判断。监控是通过识别预算单位及其工作人员的哪些行为会妨碍绩效评价指标的实现，从而制定或选择相应的措施加以干预。因此，对监控的目标描述具有以下三点要求。

1、明确。监控目标必须明确指出在预算行为完成后是要维持原状还是要实现状态的改变。目标是否被明确地表达将直接影响控制点的选择，漏选了控制点会导致监控失效，多选了监控点则会造成资源浪费。

2、清晰。监控目标必须清晰地对现状以及要实现的最终状态进行描述，并能够通过过程量变的积累呈现出最终结果的质变。因此，在描述监控目标时不允许出现“较好”“大幅提高”“显著改变”等词汇，而要求只能使用以数字量化表述或者“是”或“否”的表述。

3、准确。监控目标必须细化到具体的行为，例如“预算草案编报”至少包括“编制”和“报送”两个具体行为，必须进行分解。目标越细致、越具体，在监控过程中对关键行为的识别也会越准确，采取的控制措施也会具有更高的可操作性。

（三）控制点选择的刚性与弹性

受到资源有限性的限制，只能优先选择对目标产生关键影响的点实施控制。这些控制点一旦被选定，就不能被轻易修改。但是，每一个控制点的行为结果都是在一个相对静止的时点完成的，是否达到监控目标受到该时点各种特定的内外部因素影响。因此，在监控一个动态的过程时，需要随时掌握各种影响因素的变化，适时将控制点前移或后置，在确保既定目标实现的同时，也要保证结果呈现时能满足内外部的要求。因此，控制点的选择是围绕控制目标形成的刚性与弹性之间的动态平衡。

四、光明区全流程预算绩效监控模式的核心要点

对应完整的预算绩效管理过程，光明区将预算绩效监控也划分成事前评估、预算编制、过程跟踪、绩效评价、结果应用五个模块，每个模块又由若干具体的关键行为组成。

（一）事前评估监控

事前评估监控是在立项前，评估项目完成后可能产生的绩效，以决定是否批准项目入库，以及是否在以后年度提供经费保障。事前评估监控主要关注项目的必要性及可行性论证、预期目标设定、实施方案设计三个关键行为是否实施，行为实施的时效性，以及行为之间的关系。

（二）预算编制监控

预算编制是在项目正式实施前，制定项目资金的投入计划，设定项目实施过程中不同阶段的绩效评价指标，以判断何时启动项目。对预算编制的监控主要关注项目资金投入与财政保障能力之间的关系、项目阶段性产出对项目最终成果的指向性以及项目实施过程可能对外部产生影响等。

（三）过程跟踪监控

过程跟踪是在项目实施过程中，通过行为标准对比、阶段性成果对比等方法对原有实施方案的有效性进行判断，进而对实施方案或绩效目标进行修订和调整。对过程跟踪的监控主要关注保证标准业务行为被有效执行的措施、对目标产生影响的内外部条件变化、识别业务行为对目标实现的有效性。

（四）绩效评价监控

绩效评价是当项目进行到某一关键节点或项目完成后，对产生的结果是否达到预期目标的判断，以便对项目是否继续实施或者是否继续对同类项目进行投资做出决策。对绩效评价的监控主要关注评价主体的独立性、评价标准的客观性和全面性、佐证材料完整性和真实性、评价结论的相关性和可执行性。

（五）结果应用监控

结果应用是在得出绩效评价结论后，将评价结论是否对项目后续实施过程优化改进或同类项目的设立发挥积极作用。对结果应用的监控重点关注评价结论是否被传递到适宜的对象、评价结论是否被准确地理解，以及改进措施是否明确回应了评价结论。

五、结论与展望

预算绩效管理是一个结构性和系统性极强的体系，各管理模块必须相互配合相互制约，才能保证整个体系有效运行。预算绩效管理和内部控制管理作为预算管理的重要组成部分，不但不能相互独立相互割裂，反而需要密切结合取长补短、形成合力，共同发挥作用。全过程预算绩效管理需要内部控制管理补齐其过程管理的短板，内部控制管理则需要预算绩效管理提供控制目标和结果评价。预算绩效管理是预算管理的血脉，赋予其生命和活力；内部控制管理是预算管理的筋骨，保证其稳定性和有效性。

通过对预算绩效管理与内部控制管理关系的研究，提出全流程预算绩效监控的模式，对光明区全面实施预算绩效管理具有重大的实践意义。在随后的工作中，一方面要通过两到三年预算绩效管理实践对全流程预算绩效监控的模式的效果进行验证，另一方面也要结合实践对全流程预算绩效监控的模式进一步丰富和细化。