基层税务机关税收执法风险控制研究

聂晶

（哈尔滨市双城区税务局，黑龙江 哈尔滨 150100）

一、在当前的税收环境下，基层税务机关的税收执法风险主要有以下三个方面

（一）越权执法

首先，执法主体越权，主要是超越级别权限，即基层执法人员在执法过程中超越自身权限行使了应当由上级税务行政主体行使的权限。主要表现在税务执法审批环节，例如税务行政处罚，县区一级的最终审批权在管理分局长，但部分分局长将这项工作交给下属。其次是不具备执法资格的人员行使税收执法权。在税务部门，外聘人员和工勤编制人员是不具备税收执法资格的，但是在实际税收征管活动中，他们仍然在进行税收执法。其次，管辖范围越权。主要表现为超越区域权限管辖，例如：企业在异地购买房产，注册经营地税务机关却要求企业在注册地缴纳房产税和城镇土地使用税。

（二）违规执法

在税收执法过程中没有严格遵守行政程序。违规执法的主要表现为：首先，缺少某些步骤。在实际认定过程中，电话催报无效的纳税人大都会被直接认定为非正常户，缺少了实地核查步骤。其次，执法环节顺序颠倒。在具体的税收征管过程中，基层税务人员大都比较注重线上流程，对线下流程相对来说重视度不够，因此在责令限期改正或者进行税收行政处罚时，很多都是做完线上流程，纸质文书出具滞后，有的还是后期补打的，受送达人签字也有代签的现象.

（三）执法依据运用不当

首先，执法依据缺乏权威性。某些地方规范性文件与税法相抵触，在税收执法中，基层税务人员无论是依据地方的规范性文件执法，还是根据税收法律、法规的有关规定执法，都会引发税收执法风险。其次，税法更新不及时。在执法过程中，有部分税务人员依经验办事，将已被废止的法律法规引为执法依据。最后，自由裁量权行使不当。在实际工作中，税收执法人员的法律素养存在差异，对同一涉税行为的理解不同，最终对税法的执行也就不尽相同，也就导致自由裁量权行使不当。

二、分析其成因，主要有以下三个方面

（一）税收法律体系不健全

首先，缺少一部税收基本法。一套完整的法律体系，需要一部居于“母法”地位的基本法。它应当是一部关于税法体系建设的纲领性文件。由于种种原因，我国并没有这样一部税法。由于基层税收工作的复杂性，在一线的税收工作中是不可能保证每个具体的行为都能找到对应的法律依据，这时就需要税收基本法的支撑，依据其原则进行处理。其次，执法依据不权威。目前的税收法律法规，权威的法律较少，更多是行政法规，甚至是政府相关部门的规范性文件。同时，有些规范性文件并不“规范”，有些规范性文件甚至与上位法相冲突，使一线执法人员无所适从。

（二）基层税务机关对执法程序不够重视

长久以来，由于基层税务机关在考核方面，更注重实体法的遵守情况，使基层干部认识不到执法程序的重要性。然而随着社会的发展，这样的管理方式已经不适合现在的税收环境，随着依法治税的理念不断推广，纳税人的权利意识和法律观念越来越强，他们现在关注的不仅仅是纳税的结果，同时也密切关注着税务机关执法的全过程。在这种税收环境下，税收执法中的任何违规行为，都会给税收执法工作带来不可预知的风险。

（三）基层税务人员法律素质不高

首先，具备法律专业知识的基层税务干部储备不足。这主要与过去基层税务机关录用干部的方式有关：一是税校毕业生。鉴于当时的工作需要，税校的课程设计多以财会为主，对法律方面的涉及较少；二是军转干部，这部分人员的税收知识主要通过工作实践和后期培训来充实，法律专业知识则因为缺乏有效的学习途径而难以充实；三是子承父业，目前税务机关内的很多干部都是通过“接班”进入税务系统的，法律专业知识储备不足。其次，基层税务机关工作任务繁重。近年来，虽然基层税务机关一直着力推进税收法治化建设，但日益增长的组织收入任务带给基层税务机关的压力越来越大。基层干部法律知识提升空间时间有限，这在一定程度上妨碍了基层干部法律素质的提升。

三、鉴于当前的税收大环境，我认为可以从以下三个方面着手来控制基层税务机关税收执法风险

（一）健全税收法律体系

首先，建立税收基本法。税收基本法作为税收法律的“母法”，在税法体系中应具有绝对的权威，因此应该有全国人大来进行立法和修改。税收基本法的立法目的是为了指导、规范、协调各单行税法，其立法宗旨在于说明我国税收制度的根本原则。所以其内容应至少包括以下几个方面：1.税收基本概念及其性质和要素。2.税务组织机构及其权利义务。3.纳税人的权利与义务。4.税收基本原则。5.税收立法权。6.税收立法程序。其次，健全各税种立法。目前，我国在征税种18个，通过全国人大立法的只有6个，程序法方面只有《中华人民共和国税收征收管理法》，其他12个税种尚未通过人大立法。随着税制改革和依法治税的不断深入，提高单行税法的立法层次，健全程序法已经刻不容缓。最后，严格审查涉税文件的合法性。每一个涉税文件在印发前都应严格审查，以确保下位法与上位法不发生冲突。

（二）增强基层税务机关对执法程序的重视度

首先，增强基层干部对程序法的认识。基层税务机关可以将相关程序法印发给基层干部，并组织案例学习、培训和考核。其次，将执法程序遵从度列入考核标准。征求专业人士意见，将执法程度遵从度列入考核标准。最后，强化对执法程序的监督力度。强化督察内审的监督职责，为该部门配置足够的专业人员，以保障其将监督执法程序作为日常工作。

（三）提高基层税务人员法律素养

首先，提高法律专业毕业生的录取比例。更多的招录具有法律专业知识背景的基层人员，在他们入职后，为其提供发挥专业特长的空间和机会，以勉励其他干部养成法律意识。其次，调整培训方案。设置法律知识培训课程时，要因材施教，对年轻的和学历较高的干部，设置立法原则和税法基础理论等课程，对于年龄较大和学历偏低的干部，要从实践出发，可以设置案例分析等课程。最后，选拔法律专业人才。通过考试的方式在基层干部中选拔出优秀的税收法律人才，对这部分人才进行考核、备案，为可能发生的税收执法风险做准备。