创新基层政府投资绩效审计的几点思考——以T区为例

陈宇婷

（福建省厦门市同安区审计事务中心，福建 厦门 361100）

一、引言

近年来，T区面对赶超发展的需要，不断加大投资力度，全区社会经济取得了新成就、迈入了新阶段。重点项目投资更是达了新的高峰，其中2018年、2019年，T区省市区重点项目总投资额分别为2443.1亿元、3200.12亿元，年度计划投资额分别达320.83亿元、479.9亿元，项目涉及征地拆迁、路网建设、污水管网建设、美丽乡村建设、民生补短板等重大基础设施、重要民生领域的方方面面。这些政府投资项目一方面在保障和改善民生、推动社会经济发展方面发挥着深远的作用，另一方面这些项目投入大、影响范围广，群众关心度高，如果达不到预期，不仅有损政府形象，更会造成财政资金的浪费、生态环境的破坏，甚至引起社会的动荡。

随着经济的快速发展，政府投资力度不断增大，我国政府投资监管体制改革相对滞后的情况也暴露了出来。部分地区领导为了政绩，在论证不够充分，未进行可行性研究，就拍脑袋建设；有的现场勘察深度不够、图纸设计粗糙，实际施工变更频繁，监理履职不够到位，质量控制不严，造成安全隐患；部分工程招投标流于形式，资质挂靠、肢解工程等现象突出。上述现象严重影响工程质量，甚至环境污染、生态破坏等情况也时有发生。使得建设投资项目难以取得预期效果，成为了基层干部贪腐的重灾区，不仅造成财政资金的严重浪费，更与我们可持续发展的新时代理念格格不入。

而建设领域的问题，不仅存在于表象，很多必须进入深层次才能找到问题的根源，国家审计机关要真正发挥“防腐剂”“免疫系统”作用、维护财政资金的效益、促进国家经济健康运行，也需要适应社会的发展，做到对政府投资项目不仅进行经济效益的审查，还要涵盖环境效益和社会效益方面，对整个建设项目进行更全面更系统更客观地评价，这就是我们所称的政府投资项目绩效审计。

二、传统审计与绩效审计的区别

那么我们所强调的绩效审计与传统审计区别在哪里呢？可体现为以下几个不同：一是审计目标不同。传统审计的审计目标重点关注财政收支真实性、合法性、合规性，目的在于查错纠错防弊；而绩效审计在关注财政资金合规性的同时还要全盘考虑建设项目的社会影响和环境影响。二是审计内容不同。传统审计注重工程造价的核减，绩效审计注重从政策的落实情况、资源的利用情况以及项目从立项到投产全过程的审计监督和评价。三是审计方式方法不同：传统审计多为事后审计，且依赖于对账册、凭证、项目内业资料的审查；绩效审计采用跟踪审计、依托大数据实现动态化审计，将审计关口前移。综上所述，绩效审计是审计机关适应新时代新要求的重要途径。

三、基层政府投资绩效审计存在的困难

政府投资绩效审计在规范政府投资项目管理、节约公共资源、提高投资效益、保障工程质量以及提升生态效益等方面都发挥着积极的作用，国家各级审计机关都意识到开展政府投资绩效审计的重要意义，但目前基层政府投资绩效审计还处于探索阶段，全面推行基层政府投资绩效审计还存在诸多困难。

（一）体制机制不够顺畅

存在将财政主导的政府投资审核与政府投资绩效审计混为一谈，认为有了财政的投资审核，政府投资审计可有可无的情况。这是对两者的误解，财政投资审核的目的是作为项目拨款的依据，而政府投资绩效审计的目的是实现项目从立项到交付使用全过程的监督，两者的立场完全不同。但基层审计机关普遍存在多一事不如少一事，干多少算多少的心理，认为财政能担走的，审计决不主动揽活。以T区为例，财政下设政府投资评审中心，对政府投资项目进行审核，而T区审计局未单独设立政府投资审计相关科室，也尚未对政府投资项目进行专项审计，每年都有招录公务人员，但招的类别均为财会类，工程类相关人员只有1人。存在政府投资方面的机构设置、人才配备与新时期对政府投资审计的要求严重不匹配的情况。

（二）相关指导性制度法规不够健全

我国政府投资绩效审计起步较晚，目前仅《中华人民共和国审计法》和《中华人民共和国审计法实施条例》两部与投资项目审计相关法律法规，但均未对政府绩效审计的相关内容做出规定，导致有的部门认为审计只能审建设项目的财务收支，工程价款结算的真实性，不在审计机关的职责范围。2011年审计署实施的《政府投资项目审计规定》明确审计机关应当更加注重检查和评价政府投资项目的绩效，逐步做到所有审计的政府重点投资项目都开展绩效审计明确，但也未对政府投资绩效审计的指标体系、审计流程、评价维度做出明确规定。从政府绩效审计明确提出到现在，近十年了，我们看到各级审计机关、专家学者做出了很多的试点和探索，但仍未摸索出一套符合我国国情的政府投资绩效审计评价体系，相关的指导性法规依旧空白。而基层审计机关更是由于无指导性文件、日常硬性任务重、人手不足等原因，导致迟迟未开展政府投资绩效审计工作，存在审计盲区，与党中央要求的审计全覆盖存在差距。

（三）缺乏系统的评价体系

科学的评价体系是审计机关做出合理、公正、客观、可信的绩效评价的重要依据，但政府投资项目涉及交通、能源、资源、城市基础设施、教育、科技和卫生等关键性、垄断性行业中，以及随着对传统投资模式的改革，通过PPP、BOT等方式鼓励社会资本参与政府投资领域，形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化的新格局，目前尚未构建出一套通用的评价原则、评价标准和方法，一线审计员存在审计时缺乏指导性标准的情况，审计质量参差不齐，存在较大审计风险。

（四）审计时间滞后

普遍存在事后审计的多跟踪审计的少。就T区而言，大多政府投资都是结合在专项或预算执行情况、经济责任审计中实施，由于人手和时间的限制，只能以点代面，使得无法将审计监督贯穿于项目决策、招投标、施工以及项目交付使用后产生的经济、社会、生态效益和影响的全过程中。这种事后审计一方面对领导的决策、重复建设和“政绩工程”的缺乏约束，另一方面即便查出问题，对于已经造成的损失浪费也难以挽回。

四、创新审计的几点建议

（一）畅通政府投资绩效审计的体制机制

十九大以后的政府机构改革，朝着机构精简和职能明确的方向发展，将发改委的重大项目稽查、财政部的预算执行情况和其他财政收支情况的监督检查、国资委的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责划入审计署，令各部门责任更清晰，很大程度避免权力重叠和责任真空。

但基层审计机关还处于新职责新要求的过渡和适应阶段，应尽快对标上级机关，推动本级政府进一步理顺体制机制，实现政府投资项目决策、管理与监督三分离，将原来部分分散在发改、财政、建设部门的监督职能集中到审计部门，并通过机构设置、增加编制，提高政府投资相关人员的配比，把政府投资审计纳入年度计划，真正落实政府投资审计监督职责。

（二）完善相关制度法规和评价体系

完善的法律法规是实行政府投资绩效审计的重要保障，科学合理的评价体系决定了审计的质量。一是通过法律法规进一步明确审计在涉及公共安全、服务功能和社会环境问题的公共工程项目，无论是私人投资还是政府投资，无论政府投资是否占主导、控股地位的审计权限，避免审计存在执法尴尬的情况。二是借鉴国外成熟的经验，不断完善我国政府投资绩效审计的法律法规体系，如进一步明确代建制中代建的资格准入及法律责任、政府投资合同的属性、政府投资法律解释等相关法规制度。三是建立事前、事中、事后的绩效评价体系、定性和定量相结合的共性绩效指标框架，并组织各主管部门构建分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系，。针对绩效管理对象的不同类型，分类细化预算绩效指标的具体内容、标准，分类实施绩效管理，尽力做到科学合理、细化量化、可比可测、动态调整、共建共享，提高绩效管理的客观性和准确性。

（三）推进政府投资绩效审计信息化建设

信息化技术在各行各业掀起了“数据革命”，在对医院、社保、住房公积金等信息化程度较高领域的审计中，起到了很好的作用，而政府投资在各个环节也产生了大量的数据，推进政府投资绩效审计的信息化建设能大大提高审计质量和效率，可从以下几方面入手：

一是信息化共享平台建设：一方面由政府主导，推动整合政府、社会等各方资源，建立完整、规范的数据平台 ，实时采集社保、卫生、工商、公安、民政、税务、公积金、医院、电力等全部门业务数据，为审计机关提供数据接口；另一方面要求建设单位加强项目信息化管理能力，将项目纸质资料进行数字化处理 ，逐步建成小型的项目数据库，并通过权限设置、大数据、云计算等技术实现数据安全共享。

二是技术咨询合作平台建设：目前BIM技术(建筑信息模型)、地理信息系统（GIS）、卫星测定仪、钻探取芯机、PPP模式等新技术、新概念的兴起和运用与审计人员知识更新滞后相矛盾，这些新兴技术不仅能提高审计质量和效率还能大大降低审计风险。技术咨询合作平台可通过聘请国土、自然资源、建筑工程、交通水利等领域的专家顾问或专业队伍，旨在为审计中遇到的疑难问题，提供专业意见，或邀请专业队伍，应用仪器设备检测时，做出专业鉴定。

三是人才队伍建设：可通过招考计算机专业人才、要求40岁以下的在职审计人员均能熟练应用AO（现场审计软件）、将干部提拔与计算机应用等级挂钩、强化培训力度，培训费用由审计机关承担；加强上下级交流学习，尝试派出人员到上级机关以审代学，培养出一批既懂计算机又懂工程技术和财务管理的复合型人才。

（四）创新审计方式

一是与领导干部经济责任审计相结合：2019年7月新修订的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》开始实行，新规定进一步明确经济责任审计以任中审计为主，且将领导干部的考核、任免等与审计结果报告、审计整改情况挂钩，强调要加强审计结果运用，因此通过将政府投资绩效审计与领导干部经济，一方面可以促进领导干部在政府投资领域的履职尽责，另一方面也可以解决审计人手不足、任务重的情况。

二是引进社会中介力量。通过引进社会中介力量进行项目跟踪审计解决内部审计力量不足、工程人才缺乏的问题，并探索建立社会中介备选库和考评台账，将业务水平较高、工作态度较好的选入备选库，并体现在考评台账中，根据考评结果设置激励机制，防范借助社会中介力量存在的风险。

五、结语

中央审计委员会的成立，首次把审计监督提到新的高度，体现党中央对审计的充分认可和寄予的厚望，但我们也意识到基层政府投资绩效审计还有很长的路要走，应将查处问题与促进深化投融资体制改革、加强投资项目管理、完善政府投资法律法规相结合，以促进发挥投资经济效益、社会效益为目的，以揭露投资领域中的重大违纪违规问题和严重损失浪费现象为重点，注意从政策体制层面揭示一些倾向性、普遍性问题，为规范政府投资行为，做出审计部门应有的贡献。