地方政府投融资平台转型发展思考

王丽宇

（合肥城建投资控股有限公司，安徽 合肥 230000）

各级地方政府成立投融资平台,其初衷是为了更方便地进行融资，然后将所筹资金用于当地的市政建设、基础设施建设方面，大多项目具有公益性。自发展以来，投融资平台为当地经济发展提供了大力支持，在城市开发建设等方面贡献了很大力量。但是经过不断发展，各地建立的平台规模不断增加，在业务规模扩张的同时，也给投融资平台带来了多方面的风险。经济新常态下，作为地方经济的重要载体，政府投融资平台需要加速推进转型升级，突破发展瓶颈。

一、地方政府投融资平台的现状

地方政府投融资平台，自成立以来也经过了几个阶段的成长发展到目前的规模。刚开始，为了支持地方基础设施建设，各地开始尝试建设融资开台，摸索这种新型方式；在2008年金融危机以后，政府融资平台处于高速成长阶段，数量快速增加，为国家刺激经济发展贡献了很大力量；随着政府投融资平台的快速发展，其运营过程中一些不恰当的问题和风险逐渐暴露。意识到问题的存在，政府投融资平台转型也成为国家政府关注的主要工作。要做好平台的优化升级，首先必须认清地方政府平台目前的详细情况和主要特征及表现。

（一）监管持续升级，政策不断强化

自2017年起，财政部以及国家其他部委密集出台各项政策以促进地方政府的投融资行为。2017年，财政部在《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》一文中的工作要求，明确地表明要进一步规范管理融资平台公司融资行为，要求政府也不得干预平台的业务开展和运营，意在推动政府投融资平台公司向市场化国有企业转型；2018年3月，国家发改委发布《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》，通知中要求推进地方融资平台公司的市场化转型；同月，财政部也发布了财金[2018]23号文，要求金融机构不得直接或是间接为政府及其部门提供任何形式的贷款和融资，也不得违规新增发放地方政府融资平台贷款，进一步规范了金融机构对地方政府的投融资行为。

从上述不断出台的政策可以看出，国家在逐步规范地方政府投融资平台的有关行为，推进它们的优化转型。

（二）融资规模不断增长，且偿债机制不健全

投融资平台因为有政府信用提供担保，它们的融资业务一直深受市场的追捧，直接导致很多地方投融资平台存在过度融资的现象，也存在平台之间相互担保、资产重复抵押，以及违规要求金融机构放贷等不规范行为。这些均造成地方政府投融资平台的融资规模持续增长，债务规模不断增加，负债率较高，而债务规模的持续增长也为投融资平台带来了偿债风险。但是，受诸多历史因素影响，投融资平台的资产盘活力不强，经营收入资金来源少，整体偿债机制不健全，从而导致资金循环不顺畅，偿债能力偏弱，存在很大的债务风险和流动性风险。

（三）融资渠道单一，存在隐性风险

根据目前地方政府投融资平台的融资结构，在融资金额中银行贷款成为它们获取资金的主要方式。但是，随着2018年财政部发文规范金融机构对平台公司的贷款行为，政府投融资平台获取银行贷款的难度增加。同时，地方政府投融资平台的债务集中需要进行偿还，各地需要置换的政府债务规模较大，若短期内无法获得有效融资，部分平台可能面临着债务违约的风险。可见，融资渠道过于依赖某一种方式，虽然初期保证了平台的资金需求，但是后续集中还款压力也会给平台造成了隐性危险，容易导致平台资金短缺、成本上升等风险。

（四）转型发展面临较多困难

一是，资产整合盘活难度较大。政府投融资平台在快速发展阶段积累了一定的资产，但是由于在发展起步阶段平台有些资产的产权不清晰或是有所瑕疵，给平台资产的整合和转型发展带来了困难。而且政府投融资平台牵扯到多方，也使得资产盘活困难重重。

二是，平台公司的市场竞争力较弱。政府投融资平台由于和政府之间存在着较大的关联性，其经营业务对政府的依赖程度较高。与市场上经营比较完善的公司相比，政府投融资平台竞争力偏弱，尤其是对于进入壁垒高且政策要求比较严格的行业来说，投融资平台进入这样的行业面临着更多的风险。

二、地方政府投融资平台转型发展的路径和对策

地方政府投融资平台的转型升级，是多方因素的共同需要，是国企改革的必然诉求，是化解债务风险和实现平台长效发展的有效途径。地方投融资平台应该创新发展模式，通过转型升级实现稳健运营。

（一）明确分类，优化转型

虽然政府成立的投融资平台是服务于地方经济发展，但是平台公司涉及的业务也有众多种类，有不同的领域，因此，地方政府投融资平台转型发展需要进行分类重组，各自发挥优势，实现优化转型。

一是，按照国有企业改革要求实行对投融资平台的分类。对于现有投融资平台，应根据不同的市场战略定位进行分类重整，区分商业类和公益类将投融资平台按照所从事业务进行分类。至于混合类的投融资平台可以赋予不同的战略定位，也可以对其进行拆分，分别按照业务重组成商业类和公益类平台公司。通过对平台的优化分类，来推动业务的专业化和精细化，找准各自定位。

二是，做优做强做精，实现转型升级。为了提升对地方经济的支持作用，投融资平台在分类重组的基础上，明确了发展定位之后，应发挥资本整合的力量，提高资产规模和投融资能力，逐步形成规模大、主业突出且结构合理的平台，做优做强平台公司。同时，专注于业务，提高业务的精细化程度，更好地为地方经济发展提供服务。

（二）完善治理结构，提高管理水平

治理结构的完善和有效性，可以提高政府投融资平台的运营效率。因此要实现转型升级，投融资平台需要按照现代化企业的标准，完善自己的治理结构。

一方面，规范平台内部治理结构，理顺平台与政府之间的关系。投融资平台应明确完善董事会、总经理等法人治理结构的职责，并强化内部控制对平台公司的监督控制作用。通过组织治理结构的完善，明晰权责利，加强对各项工作的审批监督，提高投融资平台的决策能力。

另一方面，政府相关部门应强化对政府投融资平台的监管。严格按照有关要求，加强对平台发展规划、投融资方向和运行情况进行有效的监督检查和管控，保证投融资平台规范经营，成为自主经营、自负盈亏的独立机构。

（三）强化运作能力，提高资产经营能力

政府投融资平台的业务大多数是为政府项目进行投融资运作，而且很多项目是公益性的，导致投融资平台经营回报率低，经营运作有待提高，以实现长效的发展。

一是，优化资产结构，挖掘经营潜力。为提高自身的营收造血能力，投融资平台应积极整合公司资产，挖掘资产的经营潜力，通过多种形式不断完善丰富业务资产结构，提高经营性资产的占比，以商业性收入来弥补公益性项目的资金需求，逐步形成良性循环，实现资金的有效周转，完善平台偿债机制和能力。

二是，增强运作资本的能力。政府投融资平台在优化资产结构的同时，还需要提高对自身资本的经营运作能力，盘活公司资产。通过对已有项目的整合，提升平台资本获利能力，并通过与社会资本和民间资本的融合，优化投融资平台资本结构，增强资本运作，扩大资金来源。

（四）优化债务结构，加强风险管理

融资风险的把控直接关系到平台的正常运营，但目前地方政府投融资平台以银行贷款为主的融资结构存在潜在的风险。只有合理的债务结构，和多样的融资方式，才能够降低资产负债率，优化平台的资产负债结构，降低偿债风险。

一是，做好存量负债管理，优化结构。平台公司对于现有存量负债，可以通过债务重组、置换来盘活存量政府债务，比如选择资金成本低的国家政策性资金，以降低平台风险，为后续融资腾出风险管控的时间和空间。另外加强对债务的全过程管理，严控投融资风险和债务违约风险。

二是，优化新增融资结构，降低资产负债率。在新增融资时，平台公司可以创新投融资方式，例如可通过权益融资等直接融资的方式来降低负债率和融资成本；积极吸收社会和民间资本加入，发挥协同效应。

三是，强化风险监督，防范债务风险。地方政府投融资平台应建设风险评估和预警体系，有效识别各种投融资风险，并进行全方位监控，密切关注平台所面对的各种内外部环境因素的变化，及时识别潜在风险，并制定有效地应对措施。

三、结语

地方政府投融资平台的转型，是顺应新常态的要求，可以更好地服务于地方经济发展。由于转型升级涉及到多方面内容，要推动地方政府投融资平台的转型，需要统筹兼顾，从结构优化、公司治理、优化债务、增强资本运作等方面入手，把握好整体转型方向，将政府投融资平台转型升级为专业且营运能力更强的平台，更好地发挥它们对地方社会发展的引导作用。