以管资本为主实现国有企业有效监管

文/刘羽涛，内蒙古电力集团蒙电控股有限责任公司

国有企业监督管理体制是关系国有企业改革和经营效果的关键问题。2002年11月，中国共产党第十六次全国代表大会确定了中央政府成立的关键问题。2003年，中央和地方国资委相继成立，颁布实施《企业国有资产监督管理暂行条例》，标志着我国国有企业监督管理体制的形成和运行，将资产管理与国有资产监督管理相结合。这种制度安排对加强国有企业监管，提高国有企业经营绩效起到了积极作用。但随着市场经济的进一步发展，政府与企业市场的关系需要进一步调整。“资产管理、人事管理、事务管理”制度的弊端，严重制约了企业的发展。为消除这些弊端，党的十八届三中全会明确提出了“完善国有资产管理体制，加强以资本经营为主的国有资产监督”的新思路。2015年8月和10月，中央分别发布了《关于深化国有企业改革的指导意见》和《关于改革和完善国有资产管理制度的若干意见》。进一步提出完善和推进国有资产监督机构，重点加强国有企业活力，提高国有资本效率。新一轮的国有企业监管体制创新已经开始，但是，与任何制度创新一样，新的国有企业监督制度的形成和实施也不能一蹴而就，特别是要正确把握改革的核心，落实有效的对策。

1 “以管资本为主”的科学内涵

1.1 资本与资产

按照马克思主义政治经济学的解释，资本是能够带来剩余价值的价值。社会主义市场经济条件下，资本其实就是物质形态各异、能够带来价值增值的价值。从产权意义上看，资本体现的是一种所有权归属，反映了企业进行生产经营活动所占用资产的资金来源，即权益归属，具体表现为债务资本与权益资本。债务资本和权益资本的最终所有权分别归于债权人和股东。与资本概念密切相联系的概念是资产。资产是企业用来进行生产经营活动以获取经济利益的经济资源，资产归企业法人所拥有和控制。企业对其资产的拥有和控制权就是企业法人财产权。

1.2 管资本与管资产

资本作为一种价值形态，增值是其应有的本性，如果不能实现增值，其所有者就会失去投资的积极性，资本得不到保值就不会再有人去积累资本。因此，让资本增值也就成为管资本的使命。既然资产是企业用来进行生产经营活动以获取经济利益的经济资源，那么，管资产就是要通过采用各种有效手段和方法，来实现企业经济资源的优化配置和高校利用，这就是我们所说的“资产经营”或者“企业经营”。管资产的关键是如何在获得收益和控制风险之间找到良好的平衡点，而这通常需要具有管理天赋、经营才能以及丰富经验的经营者来完成。

1.3 “以管资本为主”的内涵

资本所有者将资本交由经营者来管理和经营，从而形成了所有权和经营权相分离的委托代理关系，进行形成了现代企业制度。尽管资产与资本在其属性上有所区别，但二者又相互联系、密不可分，是一个事物的两个方面，切不可片面理解和把它们截然分开。它们同归于含义更为宽泛的“企业”。企业是包含资产、物质资本及人力资本等要素的契约型经济组织，它的本质功能就是搞好资产的配置和运营以实现资本保值增值，而为此需要涉及管人管事等派生行为。所以，不应该也不可能把管资产和管资本割裂开来，更不能把管资本理解为对资产和人力资本的不管不问。“以管资本为主”监管国有企业体现了对三者关系的辩证性理解和对其中主要矛盾的准确把握。“以管资本为主”强调了以资本为纽带，以资本增值保值为出发点，对企业经营者选聘、资本投向、资本收益管理等重大事项进行适度干预。

2 “以管资本为主”的实现途径

由前面的分析可见，以管资本为主，显然不是对企业的资产管理不管不问，更不是对企业公司治理和经营管理撒手不管，而是国有企业监管逻辑起点的转换。这种转换必然要求通过管理方式和方法的选择和创新来实现。

2.1 明确政企关系，科学界定国有企业监管机构的职责

从广泛意义上看，明确政企关系主要是确立企业按市场化规则运行的独立市场主体地位，政府的宏观调控应该依法形成对企业的约束，就履行出资人职责的国资监管机构与企业之间的关系而言，主要是科学界定国有资本出资人的监管职责，建立监管权力清单和责任清单，强化问责机制，切实做到出资人的监管行为积极而得体，切实将企业的经营决策权归还企业。

2.2 资本投向管理

即使是商业性质的国有资本也仍然负担着落实政府宏观调控、经济增长职能的职责。所以，既注重国有资本的保值增值，又要贯彻国家重大发展战略。国有资本投资运营过程中，应积极响应国家的宏观调控政策，在关系国家安全和过敏经济命脉的重要行业和关键领域，应发挥其排头兵和主力军作用。当前，应围绕国家调整经济结构、转变增长方式的总体要求，将资本重点投向前瞻性战略产业、生态文明建设、公共基础设施建设、公共服务产业发展和具有比较优势的产业集群及新兴产业，尤其是在供给侧改革等方面当好先锋。当然，即使是在这些领域，也应当注意建立公平竞争的市场氛围和环境，减少以至消除垄断，优化资源配置，提升资本效率。

2.3 财务与非财务信息管理

企业信息包括财务信息和非财务信息，高质量的企业信息是国有资本监管的基础和确保监管成效的关键。基于管资本视角的国有资本保值增值确认、经营者考核与评价、资产配置与利用效率评估等，都需要有高质量的企业信息为基础。为此，国资监管机构应建立完善的国有资本投资运营公司信息质量控制机制，促使资本投资运营公司所投资的企业的信息真实可靠、完整及时。对资本投资运营公司所投资企业的信息，应建立相应的数据库进行收集、加工和分析，以便适时监控国有资本的投资运营，并作出科学的资本经营决策。为了引入社会公众对国有资本监督的新机制，应尽快建立国有资本投资运营公司信息公开平台，力争按照上市公司的标准公开财务及非财务信息，打造阳光企业。

2.4 资本收益管理

获取收益是资本的一般属性，也是国有资本的内在要求。沿着“以管资本为主”的逻辑思维，要求以资本为主线、以获取资本收益为出发点和归属来选择国有企业监管的方式和方法。应当通过完善国有资本经营预算制度，根据国有企业的绩效指标，正确确认国有资本运营应有的收益率，并明确企业的收益分配政策。例如，要重点关注和监控净资产收益率、资本保值增值率、资本积累率和盈余现金保障倍数等资本回报和盈利质量等资本收益指标；同时，应基于资本管理视角、借助财务及其他分析方法正确分析评价国有及国有控股、国有资本参股等各类企业的资产结构与管理效率、生产经营、市场开发与占有、经济增加值等资产管理效率指标。关于国有资本收益的上交政策，党的十八届三中全会决定已经明确提出，到2020年中央企业国有资本收益上缴公共财政比例要提高至30%。当然，对于混合所有制企业，作为履行出资人职责的国资监管机构或者投资资本运营公司只能通过法定程序对企业的收益分配政策施加影响，以实现国有资本收益。