地方政府债务管理对策研究

文/秦佳佟，辽宁科技学院

投资是拉动经济增长的重要手段之一，研究表明，地方政府债务支出主要用于当地的基础设施建设，如铁路、公路、大型水利基础设施建设等项目，政府债务已经成为实现国家机器正常运转的重要资金来源，对实现政府的宏观调控职能发挥重要补充作用。

截至目前，地方债务管理还存在着缺乏明确的地方政府债务管理规定，债务归口管理部门未设立，未建立相应的债务准备金制度、风险预警和风险控制制度等问题，对地方债务进行良性管理迫在眉睫。

为了进一步规范地方政府债务管理，本文认为可以从以下方面开展：

1 完善地方政府发债的法律依据

2014年颁布的《预算法》，放开了地方政府举债权，明确了地方政府发债标准、发债主体、债务的规模、用途及风险官控等方面。这一法律从根本上肯定了地方政府的举债权，但随着我国供给侧改革的不断深入，相关的法律法规配套措施也必须与时俱进，尤其是对地方政府的举债规模、举债方式及债务用途必须根据自身经济发展状况、产业结构情况进行详细规定。

2 明确地方政府债务管理的目标，设立专门的债务管理机构

设立独立的债务管理机构，明确其职责、功能，独立的债务管理机构全权负责地方政府的债务事宜，定期将地方政府的债务规模、结构、资金用途等方面向上级主管部门、社会公众及相关投资者等进行披露。在保证政府财政状况稳定、总体债务风险可控的情况下，使举债成本最小化，维持政府良好的信用等级、声誉。

同时，逐步形成包含债务报告制度、地方政府财务报表披露制度、债务化解制度的风险管理制度框架。

3 实行事权、财权、债权相一致的财政体制

在目前的财政体制下，按照事权划分的规则，区域性公共产品由地方相应级次的政府提供，上级政府吸收了相应的资金，但本级政府却面临着提供相应的基础设施建设、环境保护、治安管理等多方面的支出，使得本级政府对资金有很大的需求，由此导致了地方政府必须举债才能提供满足民众的公共产品服务需求，如果没有足够的财政收入来支撑政府机构正常运作，地方政府举债则成了拓宽资金来源的首选。

新的财政体制，按照“一级事权”对应“一级财权”和“一级债权”的原则。确保地方债务的决策主体、偿债主体、责任承担主体的一致性，明确规定举债的审批程序，逐步落实地方债务专线管理，“谁举债谁负责”，对于债务的使用情况要跟踪检查、全程监督，及时发现问题并整改到位。

4 建立适合当地政府的实际情况的风险预警机制

除了建立中央统筹、地方政府分权的债务管理模式，形成与之对应的风险预警机制也是管理地方债务的有效方法。首先，中央政府对于地方政府的债务风险管理提供相应的咨询意见，形成良好的政府债务举债——披露——化解的决策机制。其次，各地方政府根据自身的债务规模设立偿债准备基金，并随着债务规模的变动而进行变动。当出现无法及时偿还的债务时，能够立即启动偿债准备金，确保及时、有效地偿还债务，避免发生债务危机。

债务风险预警机制要求必须客观、科学分析当前政府债务的规模、结构，运用风险预警模型，了解地方政府债务的运行情况，并针对可能发生的偿债风险制定相应的备选方案，确保风险在可控范围内。

同时，规范地方政府债务风险预警的过程。明确债务的风险源及相应的控制目标，根据目标，识别现实存在的债务风险，再利用风险模型进行定量定性分析，对出现危机的部门发出风险预警，进而查出引起风险的原因和相应的解决措施。

5 定期编制地方政府债务报告

债务报告制度实质上是编制地方政府的资产负债表、利润表，向社会公众和利益相关者反映地方政府的财务状况，在此基础上，编制反映政府融资情况和资金使用情况的季度报告、年度报告，将地方政府的债务情况纳入预算管理范畴，成为财政收入、支出的一部分，从而全面地反映在政府预算报告中。

严格控制债务的发行审批和规模。对于债务的发行审批，地方政府的债务管理部门不仅评价项目的可行性，还要对债务偿还和项目的收入支出进行对比分析，避免发生违约管理，各地方政府的发债规模必须事前评估当地经济收入、固定性民生支出等多方面因素后，报经中央审核，在中央财政的统一部署下确定合理的债务规模。

同时，引入社会资金投入到地方政府的举债项目中，拓宽社会投资者的投资渠道，激发社会资本活力，提供更加安全可靠的融资平台。

6 建立地方政府债务偿还的长效机制

提高自身的“造血”功能，在国家积极推动供给侧结构性改革的时代背景下，调整地方经济的结构，提升其经济发展的综合竞争力，这才是真正提高政府偿债能力的根本之策。

7 建立完备的偿债基金项目

合理评估偿债基金的数额，实行动态管控，根据地方政府的财政收支状况、融资情况进行调整，同时，明确偿债基金的资金来源和使用方向，严禁偿债基金挪作他用，保证地方政府的偿债能力。

8 将地方政府债务纳入到全面预算管理体系

每年进行下一年度的债务预算时，分析近期的政府基础设施建设项目的资金缺口和预估的财政状况，并结合相应的融资计划，由此最终确定地方政府的规模、债务分配情况。发布地方政府的财务报告，需要注意的是，地方政府的公共预算是收入支出预算与债务预算的结合，而不是将地方政府债务在预算中简单的反映。

9 将地方政府债券的管理情况作为考核领导绩效的重要内容

对地方政府债务实行问责制，对于违规和过度举债的情况必须追究当事人责任，确保债务资金发挥其应有的效用。形成地方政府债务管理的问责机制，在制度上对地方官员的举债权力、责任、义务形成明确的规定，对于不按规定举债的相关责任人必须严肃处理，作出相应的行政或刑事处罚，降低地方债务风险。

通过以上途径的探索，在社会各界的共同努力下，逐步提升对地方政府债务的管理水平。