加快推进煤炭资源型城市产业转型升级

中共七台河市委员会

七台河市作为黑龙江省重要的煤炭资源型城市，煤炭资源濒临枯竭，产业转型升级迫在眉睫。按照推动经济高质量发展要求和省委工业强省部署，七台河市努力探索出一条适合我省煤炭城市加快产业转型升级的创新发展之路。

一、煤炭资源型城市产业发展现状

2013年12月国务院发布的《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》，首次确定了262个资源型城市，包含67个衰退型城市，其中煤炭资源衰退型城市33个，七台河市就是其中之一。在262个资源型城市中，矿产资源开发的增加值约占全部工业增加值的25%，比全国平均水平高一倍左右；而资源型城市的第三产业比重比全国平均水平低12个百分点。这样“一业独大”或“一煤独大”的产业格局，致使其他产业难以发展，一旦资源接近枯竭，缺乏接续替代产业，煤炭资源型城市就会出现“矿竭城衰”的现象，导致经济发展停滞。2017年北京大学发布的《中国资源型城市转型指数报告》显示，全国地级资源型城市转型预警指数均值为0.441，其中，前四位均为我省煤炭资源型城市，分别是双鸭山市、七台河市、鸡西市、鹤岗市。由此可见，我省煤炭资源型城市产业转型升级的严峻性和迫切性。

二、制约煤炭资源型城市产业发展的主要因素

许多城市因煤而立，因煤而兴，也因煤而衰。解决煤炭资源型城市“一煤独大”问题，实现产业转型升级，已成为我省全面实现经济高质量发展亟需解决的问题。

一是产业结构单一。煤炭产业在煤炭资源型城市经济发展中占据主导地位。以七台河市为例，涉煤行业占全市规模以上工业增加值的90%以上，“一煤独大”问题比较突出，一旦煤炭产业发展出现问题，整个城市经济也随之震荡。2010年、2011年煤炭市场行情最好时，全市GDP均突破了300亿元。之后煤炭市场持续低迷，经济也随之走低，2015年降到了212亿元的低点。2016年受煤炭行业复苏影响，全市经济持续好转，2018年出现了近六年来新高。2019年受淘汰落后产能、关闭煤矿影响，全市经济下行压力增大，地区生产总值107亿元，同比增长2.2%，增速全省第13位。

二是创新驱动乏力。煤炭资源型城市多为开采和初级加工型产业，高科技、创新型、引领型产业和企业较少，产业发展水平整体较低，科技创新对经济发展的支撑能力不足。煤炭资源型城市大多位于偏远地区，受工资较低、环境较差、高等教育医疗机构偏少等因素影响，对人才的吸引力较弱。七台河市人才总量58448人，占总人口的6.4%，服务经济社会发展的总体人才数量明显不足。近五年，我市累计考取专科以上学历考生23723人，回归率为34.7%，重点本科回归率仅为6.2%，推动城市产业发展的高层次人才严重不足。

三是生态环境脆弱。煤炭资源型城市的生态环境比较脆弱，普遍存在地面塌陷、水土流失、水质和空气污染等问题。七台河市经过60多年开采，形成的采空区和沉陷区已多达539平方公里，占全市总面积的8.7%。矸石山793座，占地6.87平方公里。倭肯河流域沿岸煤矿、洗选、焦化企业28家。生态环境劣势严重制约了对环境质量有要求的接替产业的培养和优秀人才的引进。

四是体制机制约束。煤炭资源型城市普遍是二元化管理体制，国有大型煤炭企业大多受中央或省主管部门管理，地方政府缺乏推动企业转型升级的动力和能力。七台河市地方最大国有煤炭企业七矿公司是城市开发建设的奠基者，多年来产业结构始终“以煤为重”，非煤产业发展缓慢，与城市产业发展关联度较差。

三、煤炭资源型城市产业转型升级的对策

习近平总书记指出，推动经济高质量发展，要把重点放在推动产业结构转型升级上。煤炭资源型城市要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照高质量发展要求，结合集群发展、创新驱动、生态经济等产业转型理论，主动对接全省“百千万”工程，努力推进煤炭资源型城市产业转型升级，建设现代化经济体系。

一是制定产业规划统筹产业转型升级。按照产业生命周期理论，科学制定产业发展规划，指导城市产业转型升级。处于成长期的城市，因产量保持增长，开采成本较低，适宜发展下游深加工产业，拉长产业链条，提高资源的利用水平，提早科学规划多种产业发展方案。处于成熟期的城市，因煤炭产业规模、企业数量、煤炭产量基本稳定，资金较为充裕，要发展潜力大、带动性强的新兴产业作为替代支柱产业，逐步摆脱经济发展对煤炭的依赖。处于衰退期的城市，因主导资源型产业萎缩，经济大幅度下滑。要及早选择不依赖本地原有资源，又能较好体现本地比较优势的新兴产业作为替代产业，也可借助外力条件直接植入新兴产业，发展现代产业体系，推动产业转型升级。

二是优化产业结构推动产业转型升级。习近平总书记在考察黑龙江省时为煤炭资源型城市产业转型升级开出了做好“三篇大文章”的良方。要坚持以“煤头电尾”“煤头化尾”为抓手，发挥煤炭作为主导产业多年形成的产业基础、技术和人才优势，深化煤企、化企协作，延伸产业链条，提高煤炭资源附加值，巩固淘汰落后产能成果，倒逼煤企主动转型升级。要以“农头工尾”“粮头食尾”为抓手，培育和壮大地方特色农业产业体系。发挥产业园区的集聚带动效应，引进和培育带动性强、关联度高的大企业、大集团，培育新兴支柱产业，推动形成产业发展集群。七台河市规划建设了新材料产业园区和江河融合绿色智造产业园区，重点发展了以石墨烯新材料和现代生物医药为代表的新兴产业，有效培育和引导了接续替代产业的集聚和集群发展。

三是实施创新驱动引领产业转型升级。煤炭资源型城市要大力实施创新驱动发展战略，激活城市产业转型升级新动能。搭建产学研用平台，形成企业、政府、高校、科研、中介机构等多元主体协同发展的创新模式，推动科技成果落地转化。广泛开展招才引智活动，树立“不求所有、但求所用”的人才使用观，建立灵活、共享的人才使用机制。七台河市与清华、北大、哈工大、省科学院等20多家高校和科研院所建立了战略合作关系，对接合作项目170余项。建设大学生实习实训、创业就业、科技成果转化、专家智库“四个基地”，列支500万元专项资金兑现人才津贴待遇，今年直接引进人才107名，柔性引进了中科院刘忠范院士、北京大学张锦教授等一批高层次人才，吸引了清华大学创意创新创业实践基地落户七台河市。

四是支持企业发展促进产业转型升级。企业是推动煤炭资源型城市产业转型升级的主力军。一方面，要支持国有煤炭企业产业转型升级，剥离企业办社会职能，支持发展新兴接续产业，扩大与城市产业转型升级的关联度，打造地企经济发展共同体。另一方面，要支持民营企业发展壮大，出台优惠扶持政策，深化放管服改革，切实减轻民营企业税费负担，解决好民营企业融资难融资贵问题，培育更多市场主体，提升民营企业的发展活力。经过多年发展，七台河市民营经济已占全市经济总量的六成、税收的七成、就业的八成、研发投入的九成，成为城市产业转型升级的主力军。2016年被国家确定为东北地区民营经济改革试点市。

五是改善软硬环境助推产业转型升级。牢固树立“绿水青山就是金山银山”理念，以环境改善助力产业转型升级。实施生态修复工程，大力治理矿山和城乡环境，主动抹去老矿区破旧痕迹，推动“煤城”变“美城”，吸引企业和人才入驻，为产业转型升级提供环境保障。七台河市大力开展城乡环境、大气污染、采矿沉陷区等综合治理，生态环境得到极大改善，荣获“国家园林城市”称号。煤炭资源型城市要打造高效透明的政务环境、公平正义的法治环境、诚信守约的人文环境，用营商环境的改善吸引企业、资金和项目流入。七台河市持续优化投资营商新环境，深入开展窗口单位服务突出问题专项整治，通过领导干部“走流程”发现问题1500多个，提出意见建议1800余条。投资120亿元的联顺生物制药项目用了2小时20分钟，就完成了3个企业注册。2018年七台河市在全省纳稅人满意度调查综合排名第一，全省营商环境调查城市品质指数第一。

六是用好扶持政策支持产业转型升级。用好国家和省支持煤炭资源型城市产业转型升级的各项援助政策，在上级财政的支持下，建立资源型城市产业结构调整专项基金，用于资源型城市的产业升级和替代产业培育，用于矿山关闭后失业工人的培训和安置，用于地面塌陷和环境污染的治理；争取上级财政提高对资源型城市转移支付的比例，或者采取其他金融措施支持资源型城市产业转型升级。