论“缩征”与“扩市”改革对城镇化建设的影响

郭小燕

长期以来，统一征地制度是地方政府实施城镇规划的重要手段，也是政府经营土地、经营城镇的基本方式，在我国的城镇化发展中发挥了重要作用。但是，随着农民土地意识的觉醒，征地拆迁难度加大，我国新型城镇化建设用地指标不足、建设资金短缺问题日益凸显。在此背景下，我国在33个县（市、区）试点开展缩小征地范围与扩大农村集体经营性建设用地入市改革。“缩征”和“扩市”将改变我国城镇化建设供地模式，对城镇化建设产生较大影响。

一、征地制度在城镇化建设中的作用

（一）地方政府通过规划修编和行政区划调整使城市区域迅速扩张

为了快速推进城镇化，我国各级地方政府通过规划调整（城市总体规划编）、行政管理体制调整（市改区、县改市、村改居）将城市圈不断外移，将农村和城市郊区土地尽可能划入城市规划圈内，从而推动城市范围不断扩大，并呈现出从中心城区向边缘空间快速外扩延展态势。

（二）城市扩张用地主要靠征地获得

在城镇化进程中，城市扩张的土地来源主要是低价征地。政府利用合法的征地权，将农民集体土地低价征用为国家所有土地，促使城市版图不断向农村延伸。

（三）土地出让收入和抵押融资成为城市基础设施建设资金的主要来源

随着城镇化速度加快，进行基础设施建设需要巨额资金支撑，而政府可以利用土地独家出让权，将征用的土地进行出让和抵押融资，不仅能为城市基础设施建设募集资金，也能为城镇化的快速推进提供杠杆。

二、农村集体经营性建设用地入市对城镇化建设的影响

（一）有利影响

1.有利于提高城镇化建设的用地效率。集体经营性建设用地入市作为国有用地的补充，能有效发挥其用地保障功能。在城镇化快速发展时期，城市以及小城镇建设范围扩张都会形成巨大的土地需求，而我国实行严格的土地管制，土地征收时限较长，而且在征地过程中暴露出的种种矛盾使得土地征收难度日益加大。集体土地入市不用报批征收，不用组织征地，就可以直接出让，用地程序和时间大大减少和缩短，提高了城市和小城镇建设供地效率。

2.能够有效保障小城镇产业园区和项目用地，弥补缩小征地范围带来的征地缺口，迅速提升小城镇经济发展实力。此外，入市后农村集体经营性建设用地的价值得到提升，集体建设用地的抵押融资也更通畅，有利于缓解企业融资难题，增加企业发展活力。

3.有利于增强农村集体经济实力，促进小城镇和新农村建设。就小城镇建设来说，集体土地入市可以促进当地经济发展，增加乡镇政府的税收提成，提高其财力，支持基础设施和公共服务设施建设。就新农村建设来说，集体土地入市开辟了城市资本下乡惠及“三农”的新途径，同时增加农村集体收入，为加强农村基层组织建设，提高基层组织的战斗力和向心力，促进农村社会和谐稳定起到一定积极作用。

4.能够增加农民财产性收入，促进农民就业，保障农民的基本权利和长远收益。集体土地入市不仅使农民从中获得直接收益，增加收入，公平地分享到工业化、城市化所带来的土地增值收益，而且当地经济的发展必然会带来较大的就业需求，促进农民就业。

（二）不利影响

1.将对征地制度造成冲击，减少政府财政收入，不利于城市统一规划建设管理。目前，土地财政仍然是地方政府主要的财政来源，政府有动力也有财力进行统一规划建设管理，并提供日益完善的基础设施和公共服务设施。而集体土地入市过程中，政府只能按比例收取部分土地增值收益调节金，与土地征收相比，获取土地增值收益极少，缺乏对城市乃至小城镇进行统一规划建设管理、提供基础设施和公共服务的动力和財力。

2.持续获取高额的土地增值收益可能会固化农民身份，不利于农民市民化进程。随着城镇化进程的进一步加快，必然会有更多的农民向城市转移。然而，集体土地入市使得农民能够获得长期稳定的土地增值收益，将会进一步固化其农村集体成员身份，即使已经享有与城镇居民同等的权利，仍然不愿意放弃农民身份和土地增值收益，使得这部分农民成为既享有城镇居民的权利，又拥有农民的土地增值收益，会造成新的不平等。

3.土地入市使用权到期后的后续问题必须提前考虑。集体土地入市使用期一般都比较长，而这一时期正是我国城镇化由快速推进到成熟发展时期，土地入市使用权届满后的产权归属问题就比较突出，国有土地使用权出让到期之后会自动续期，而集体土地使用权到期后如何处置尚不明确。有些地方集体土地入市在合同中约定的土地使用权到期后，土地使用权及其地上建构筑物无偿归村集体所有，这与现有国有建设用地使用权到期后的规定存在极大差异，对实现集体建设用地与国有建设用地“同地、同权、同价”有很大影响。即使到期后归集体所有，在城镇化过程中，农村集体和集体成员的组成可能会发生重大变化，由谁来代表集体行使使用权比较难以确定，这些也都使得土地入市使用权届满后的产权归属问题难以解决。

三、协调推进“缩征”与“扩市”改革的对策建议

（一）统筹衔接土地征收和集体经营性建设用地入市范围

农村集体经营性建设用地入市，虽然增加了土地进入市场的方式，但并不是所有的集体建设用地都可以随意地进入市场，需要统筹衔接土地征收和集体经营性建设用地入市范围。具体来说，东部经济发达地区城镇化水平较高，可适当缩小征地范围，着力推进集体经营性建设用地入市;而西部地区仍然要以征地为主要方式，适当推进集体经营性建设用地入市作为补充。城市规划区域包括城市中心城区、高新区等集中连片的大规模建设用地，仍然需要政府以土地征收的方式获得国有建设用地;对于较小地块的用地，中心乡镇、村级可以积极探索集体经营性建设用地入市。国防、外交、能源、交通、水利及科、教、文、卫、体育和其他公共事业和政府性工程用地需要列入征地范围，由政府统一征收并组织开发建设。中小微企业用地可以采取集体经营性建设用地入市的方式，提高中小企业用地效率，增添中小企业经济活力。

（二）统筹好征收与入市在土地增值收益分配上的平衡

首先，建立计算征收转用产生的增值收益和入市产生的增值收益测算模型，合理确定土地增值收益在国家和集体之间的分配比例，实现大体平衡。其次，综合考虑土地用途、经济发展水平、人均可支配收入以及农用地收益等情况，合理确定符合实际的征地价格，合理提高土地征收补偿标准，建立与入市收益大体平衡、略高于入市收益的动态调整机制。最后，统筹考虑农民与集体在征收与入市上当前利益与长远发展。

（三）“缩征”与“扩市”改革应渐进式推进

按现行试点政策，征地制度改革要求全面缩小征地范围，非公益项目不得动用征地权，这就意味着工业项目和商品房开发都要使用集体土地。若这一政策得到全面落实，将会对未完成城镇化的地区社会经济发展产生重大影响：首先，影响实体经济的发展。由企业直接向农民集体协商购地，不仅房价和地价难以控制，基础设施和公共服务配套难以及时到位，而且面对众多农户，企业的交易成本和时间成本必将大大增加。其次，削弱园区创新发展优势。土地统一征收和成片开发的低成本、高效率土地取得模式，对各类园区的快速发展发挥了至关重要的作用。若该优势发生逆转，将加大园区创新成本，制约园区发展活力。最后，制约城市统一规划、建设和管理。由用地单位直接向集体经济组织和农户协商购地，势必影响城市各类用地的统筹利用，影响城市基础设施统一建设。为此，“缩征”与“入市”改革必须循序渐进，分地区、分阶段逐步稳妥推进。

【本文系河南省社会科学院2019年度基本科研费项目“深入推进农村集体经营性建设用地入市改革问题研究”（19E75）的阶段性成果】

（作者单位：河南省社会科学院）