基于省-市县两级事权的城镇开发边界划定与管控

■ 位 欣

关于“城镇开发边界”，在我国首次作为文件出现是2006年《城市规划实施编制办法》，之后2014年，住房和城乡建设部、国土资源部联合确定全国14个城市开展划定开发边界试点工作，城镇增长边界从学术走向具体操作。2017年，党的十九大报告提出“完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作”；2019年1月，中央《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，再次强调科学划定“三线”。城镇开发边界，已经从单纯控制城市蔓延、保护耕地，转向兼有控制城市扩张、促进城市转型发展、塑造新形势下国土空间的综合作用。

三条控制线中的城镇开发边界，是最需要划定和管控的线，也是与城镇乡村建设发展有紧密互动关系的一条控制线。城镇开发边界不仅仅是一根“空间线”，更是一条“公共政策线”。城镇开发边界一旦确定，地方政府就必须尽力满足规划期末居住、工业、商业、娱乐及其他建设用地的需要。

那么，开发边界如何划定、划定后如何管控都是需要考虑的问题。本文认为，遵循一级政府一级事权的体制，基于省级政府和市县地方政府的核心事权、空间管控职责来考虑城镇开发边界划定与管控，更有利于发挥城镇开发边界的效用。

一、城镇开发边界解析

（一）城镇开发边界

1.城镇开发边界和城镇适宜建设空间

城镇开发边界是综合城镇发展的需要和不确定性因素，划定的在一定时期内可以进行城镇开发和城镇集中建设的区域边界。城镇适宜建设空间是指通过“双评价”识别出的适宜开发建设的国土空间。在适宜建设城镇空间内划定开发边界，在城镇开发边界内确定城镇建设用地。

2.城镇集中建设区、城镇弹性发展区和特别用途区

城镇开发边界内可分为城镇集中建设区、城镇弹性发展区和特别用途区三个层次。

城镇开发边界空间划定体系示意图

城镇集中建设区，根据规划城镇建设用地规模，划定的一定时期内允许开展城镇开发和集中建设的地域空间；城镇弹性发展区，为应对城镇发展的不确定性，在城镇集中建设区外划定的，在满足特定条件下方可进行城镇开发和集中建设的地域空间；特别用途区，为完善城镇功能、提升环境品质，保持城镇开发边界的完整性，需加强规划管控的地区。包括与城镇关联密切的生态涵养、休闲游憩、防护隔离、自然和历史文化保护等地域空间。

（二）目前划定的思路

我国划定城镇开发边界相对成熟的地区主要有广州、厦门、武汉等地，同时福建省、陕西省、湖南省等也出台了各自的边界划定技术要点或技术指引。

有城市把各个部门管理下的控制线采取“多规合一”手段，合并出“最大公约数”，划定“生态控制线”，并且与城镇开发边界二线合一。有城市汇总各部门的用地需求，再扣除其中需要限制开发的空间，在适宜开发的空间中界定出一定范围作为城镇开发的边界。有城市以城乡规划和土地利用规划两规衔接为基础，将土地利用规划中的扩展边界即允许建设区，加上有条件建设区作为具有一定规划期限的城镇开发边界，以规划建设用地规模的1.2倍左右来控制。还有城市，采用的是数字化支持系统进行空间增长情境模拟来划定开发边界。

总的来说，不论是正向需求思路还是反向需求思路，各地都采取了刚性加弹性边界的划定和管控思路，只是刚、弹的力度和方式各有差异。

（三）划定与管控的事权主体

城镇开发边界的划定管控包括技术过程与行政协商过程。但行政协商则是超越技术本身的关键问题。对于城镇开发边界，地级市政府本质上是区域政府而非城市政府，地级市政府在空间治理上与辖县之间的关系比较松散，反而缺乏抓手。因此县市级政府才是真正实施和管控的主体。而省级政府作为上级政府，具有明确协商规则和分配下发指标的权限，也是开发边界划定中的核心。

故强化“省级—市县级政府”的事权有利于城镇开发边界的有序治理，两级政府在划定、管控过程中的具体事权需要进一步明确。

二、基于事权的省市职责界定

（一）省级明确对市县职责——做好“定标准、下指标、留弹性”

省级自然资源职能部门和省级国土空间规划立足于省级空间管控职责，体现省级的“战略引领、底线管控、技术指引”。即城镇开发边界划定过程中，省级要为市县确定好划定的技术标准、下达开发边界指标要求，同时也要为地方城市建设空间预留弹性，既防止城市空间蔓延也要引导城市合理适度发展。

建议结合各县市主体功能定位，根据主体功能的不同，在省级下达规模指标的基础上差异化确定弹性幅度范围。本文借鉴波兰城市25%的用地弹性幅度，并结合福建省、湖南省等地出台的技术规范以及湖北省、海南省内各县市开发边界的实践经验，根据人口就业岗位和用地需求的弹性测算，提出如下地方幅度调整的参考值（见下表）。

（二）市县落实省级要求——做好“守底线、划边界、严管控”

市县这一级是国土空间用途管控的具体实施者，应立足于本级关于国土空间用途管控的具体职责，遵循省级制定的技术标准和下达指标，结合本城镇空间发展格局和诉求，综合划定城镇开发边界。

在划定开发边界时守住空间保护和发展的底线，做好省市联动，执行严格的管控措施，在城市保护和发展管控间寻求平衡。

三、事权体系下的开发边界划定模式

（一）城镇空间刚性控制要素识别

结合主体功能定位的县市弹性幅度参考表

刚性控制要素包括法律法规要求必须控制的生态要素种类和范围、维护区域生态格局需要保护和控制的重要廊道和开敞空间、生态敏感性较高的区域。包括，自然保护区、风景名胜区、生态公益林、水源保护区、湿地、森林公园、自然遗产、永久性基本农田、文化遗产保护区、历史文物保护区、地质灾害区、地质遗迹区域等。

（二）“双评价”明确城镇适宜建设空间

在分析国土资源环境承载力和国土空间开发适宜性基础上，明确城镇适宜性开发建设空间和具有重要生态功能、重大环境风险、重要资源等不适宜用作城市开发建设的区域，确定不能开发建设的空间以及适宜开发建设区域的优先次序。

分析城镇建设适宜区剩余可用空间规模、利用现状及空间分布特征，按照土地综合整治等有关要求，结合水资源约束等条件，估算城镇建设规模空间。

（三）城镇建设用地规模预测

分析城镇人口发展趋势和结构特征、经济发展水平和产业结构、城镇发展阶段和城镇化水平，落实上级国土空间规划规模指标要求，提出行政辖区内不同城镇的人口和用地规模。为保证城镇开发边界最终的科学性和权威性，建议根据实际情况采用以人定地和以产定地相结合的方法进行测算。

（四）城镇空间格局研究

综合研判城镇主要发展方向，平衡全域和局部、近期和长远、供给和需求，可以运用城市设计、大数据等方法，提出城镇空间结构和功能布局，确定城镇空间展拓的方向和范围。

（五）初步确定城镇开发边界

在资源环境承载力、国土空间开发适宜性、城市建设用地规模、城市发展方向、弹性空间调整幅度取值确定的基础上，同时考虑范围内刚性控制要素规模，划定城镇开发边界。

城镇集中建设区初划。结合城镇发展定位和空间格局，依据国土空间规划中确定的规划城镇建设用地规模，将规划集中连片、规模较大、形态规整的地域确定为城镇集中建设区。

城镇弹性发展区初划。在与城镇集中建设区充分衔接、关联的基础上，在适宜进行城镇开发的地域空间合理划定城镇弹性发展区。根据不同县市的主体功能定位，可参照表中提出的幅度值，差别化确定弹性发展区。

特别用途区初划。包括对城镇功能和空间格局有重要影响、与城镇空间联系密切的山体、河湖水系、生态湿地、风景游憩空间、防护隔离空间、农业景观、古迹遗址等地域空间。

（六）校核与协调城镇开发边界

依据初步划定的城镇开发边界成果，与生态保护红线和永久基本农田进行校核，确保城镇开发边界与之不交叉，实现三线协调。同时，利用国家有关基础调查明确的边界，将城镇开发边界落到实地，做到清晰可辨、便于管理，并纳入到自然资源部国土空间规划“一张图”。

四、“划管结合”的开发边界管控机制探索

（一）开发边界的县级划定和省级监管机制

城镇开发边界一旦划定，将由省级政府实施开发建设监管。具体可采用县级政府将开发边界等信息上传到省级空间平台，由省级政府进行“触线”监管的方式。即城镇开发边界监管必须基于省—县两级信息平台的建设并实现数据互联互通。

（二）开发边界的空间差异化管理机制

1.开发边界内的管理

在城镇开发边界内建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式。在不突破规划城镇建设用地规模的前提下，城镇建设用地布局可在城镇弹性发展范围内进行调整，同时相应核减城镇集中建设区用地规模。

2.开发边界外的管理

城镇开发边界外主导用途为农业和生态，不得进行城镇集中建设，不得设立各类开发区。允许交通、基础设施、配套服务设施及其他线性项目建设，即主要为乡村振兴战略以及其它必要的服务设施保障项目。

（三）开发边界的调整机制

城镇开发边界内，在不突破规划城镇建设用地规模的前提下，城镇建设用地布局可在城镇弹性发展范围内进行调整，同时相应核减城镇集中建设区用地规模，调整方案由国土空间规划审批机关的同级自然资源主管部门同意。

城镇开发边界以及特别用途区原则上不得调整。因国家重大战略调整、国家重大项目建设、行政区划调整等确需调整的，按国土空间规划的调整程序进行。调整内容要及时纳入自然资源部国土空间规划监测评估预警管理系统实施动态监管。

城镇开发边界的关注标志着我国对城镇增长的管控由相对粗放的指标管控走向相对精细的边界管控，有利于推动存量建设用地更新和规范增量建设用地的使用。城镇开发边界作为一条“公共政策线”，其目的是界定城镇扩张的空间。因此相比开发边界的划定工作，管控和监督机制显得尤为重要。省级层面做好定标准、下指标，约束下位城市；市县做好上下衔接划定边界、细化落实严格管控。“划管结合”“一级政府管控好本级事权”是城镇开发边界划定管控的宗旨。