完善高校政府采购审计监督的思考与实践

陈秋金，许 持，刘华清，郭 楠

(华侨大学 审计处，福建 厦门 361021)

0 引 言

随着高校招生规模不断扩大，学校学生人数大幅增加，国家对高校的投入也在不断增加，高校也增加了政府对教学和研究设备的采购投入。为此，高校应建立一套切实可行的内部控制制度，确保政府采购工作的高效、有序开展，并通过制定相关规章制度，有效控制高校政府采购业务实施中存在的风险点，动态管理和监督政府采购活动的全过程[1]。

1 政府采购内部控制问题分析

(1)采购管理制度不够健全。完善的规章制度是政府采购顺利发展的必要保障，由于《政府采购法》属于基本法，只在总体原则上做出规定，缺乏具体执行细则，针对现行高校政府采购活动具体业务流程尚缺乏详细规定。目前政府采购预算制度与政府的实际采购不相符，且采购项目一般具有采购计划分散、资金来源广、设备技术参数复杂、采购时效性强等特点。这就难以准确制定年度预算和采购计划，也难以满足政府采购预算规划要求，使政府采购监管难以有效实施预算监督。

(2)内部控制环境不够完善。高校的工作重点是教学和科研，因此高校普遍存在政府采购中资源不足、机构不健全、职责范围不明确以及人员编制不足等问题，造成政策执行效果受到影响。同时高校普遍缺乏对内部控制环境的风险评估，通过调查发现，不到30%的高校建立了内部控制风险评估机制，即使超过一半的高校建立相应的机制，执行效果也不达预期[2]。

(3)政府采购范围的定义不清。高校政府采购的内容比较特殊，除了需要采购常规的通用性设备外，还需针对不同学科不同专业采购专业化或定制化的设备。目前，高校政府采购的基本方式主要是集中采购与分散采购相结合，但在具体项目中很难区分必须由政府机构采购和学校自身直接采购之差别，进而导致高校政府采购的定义和范围含糊不清。

(4)内部控制监督领导机制较为欠缺。高校监督部门如审计、财务、纪检一般来说根据相关规定履行政府采购活动全过程的监督，并通过各部门之间相互配合，履行好各自的职责并起到相互监督的效果。但实际上由于各部门往往各自为政，缺乏集中领导和统一指挥，经常会出现问题相互推诿现象[3]。此外，由于监督部门缺乏系统的监督机制和科学的监督方法，监管人员往往只作为现场监管人员参与。这使得无法了解采购项目的原因和结果，从而导致影响监督实际效果。

(5)采购风险和采购价格的控制机制缺乏。高校开展采购项目之前，需要对项目的可行性和必要性进行论证，因缺乏系统性、专业性的判断，使可行性和必要性论证往往流于形式，更多的是为完成资金执行进度而采购，或为了应急而采购，导致采购相关信息缺乏公开透明，以及相关人员之间可能存在利益关系等都会造成政府采购业务中出现舞弊行为[4]。

2 完善政府采购的审计监督措施

2.1 建立健全内部政府采购制度

高校首先应加强政府采购相关内部管理制度的制订与完善，按照最新的政府采购法律法规的调整内容去及时调整高校内部管理制度。① 完善高校政府采购的预算管理制度。通过完善制度，加强政府采购的计划管理和预算管理，从而提高政府采购的工作质量，确保学校教学，研究和其他工作的顺利进行[5]；② 改进高校政府采购的制度。由于高校政府采购购买量大，项目多，专业性强等特点，一般来说拥有比一般政府采购更多的采购自主权，因此针对高校的政府采购行为更应从制度上加以规范，通过建立健全相关采购制度，从源头上保障高校的整体利益[6]。

2.2 营造良好的内部控制环境

高校应认识到政府采购的重要性，各级领导、使用单位及有关职能部门应提升政府采购的意识和水平，营造一个良好政府采购氛围。同时高校使用单位及有关职能部门应加强对政府采购法律法规的学习，贯彻执行最新的政府采购制度。并注重吸收具有政治意识、专业能力强及熟悉经济合同和法律相关知识的专业人才加入到采购团队[7]，打造一支高素质高业务水平的管理队伍。

2.3 严格审查政府采购的合法合规

高校资金存在多种来源，不同来源的资金有着不同的管理方式，其用于政府采购时就具备了一定的差异，从而造成高校政府采购之间的较大差异[8]。作为高校应明确不同资金来源政府采购的使用范围以及采购的形式，并明确采用集中采购或是分散采购的资金限额等。审计等监督部门应对公开招标、竞争性谈判、单一来源采购和询价等采购方式的程序进行重点审查，具体包括审查采购的形式和方法；审查采购部门是否有超范围、超标准采购以规避政府采购监管的行为；审查采购方式的选择是否符合规定；审查采用非公开招标方式特别是单一来源方式的原因是否必要及充分；审查专家的选择、评标标准的确定等是否科学合理。

2.4 在政府采购过程中建立内部监督组织体系

高校应当按照有关规定，成立政府采购领导小组，统一领导采购工作。其中采购管理部门主要负责组织项目的采购验收等各个环节；同时采购领导小组中要求财务、审计、监察等部门参与，明确各部门的监督职能和权限，建立贯穿于整个政府采购过程的监督制度和长效机制[9]。在事前监督中，重点包括采购项目资金的可用性，采购计划的实施以及采购项目的法律地位。在事中监督中，重点包括招标文件是否具有专属内容、投标单位的资质情况、评审专家选取过程、评标标准与方法科学性、开标和评标工作是否公平公正公开等[10]。在事后监督时，重点通过现场验收以及支付环节的审核确保政府采购内容的准确及时到位，符合采购预期。此外，还应跟踪政府采购预算和计划的实施情况，对于未按时完成的采购项目，及时追查原因，检查是否存在失职或违规行为。

2.5 建立健全采购风险评估机制

在高校的采购活动中，应建立相应的采购风险评估机制以应对采购活动中可能遇到的风险。通过每年一次的风险评估机制重点评估和预测风险发生的可能性，并根据高校自身情况制定风险的容忍水平和应对策略。如果外部环境、政府采购活动或管理要求发生重大变化时，还应重新评估风险水平[11]。通过评估采购风险，高校不仅可以判断采购活动是否存在由于国家政策变化和体制改革等因素引起外部风险；同时确保政府采购内部风险维持在较低水平。

3 大学政府采购开展审计监督实践

学校实验室与设备管理处下设的物资采购中心负责政府采购工作的开展，审计处参与政府采购过程监督。政府采购包括采购政策、采购程序、采购过程和采购管理;从对象上包括采购方、采购主管部门、政府采购中心、政府采购中介代理机构和供应商等;从形式上包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价采购和单一来源采购。因此，审计监督一般采取全面审计和突出重点相结合的方式，既要从总体上把握，对政府采购所涉及的方面进行全面审计，又要突出重点。

3.1 建立健全政府采购相关制度

通过审计监督倒逼学校建立健全政府采购相关制度。目前学校制定了“华侨大学物资采购管理办法”和“华侨大学物资采购实施细则”等文件，并结合审计监督中发现的问题及建议。根据文件规定学校实验室与设备管理处负责初审采购计划；负责合同的起草、报批、签订、执行与监督等；对所购物资在质保期内的状态和效果的检查，为使用单位提供售后服务及处理违约索赔[12]。同时学校建立了采购信息网络功能，完善了供应商数据库，评审专家数据库等，并保存了相关的采购档案。

3.2 加强政府采购流程内部控制

审计监督过程中充分发挥审计的专业性，将内部控制制度测评和实质性审计相结合，加强政府采购流程的内部控制。由于政府采购审计涉及面广、专业性强、政策性强，通过政策法规学习，开展审前调查，重点对政府采购主要政策、财务会计内部控制制度、政府采购预算计划资金拨付环节内部控制制度、政府采购组织实施环节内部控制制度、政府采购管理信息系统内部控制制度、政府采购监督管理环节内部控制制度等测试点进行调查、测试和评价，初步掌握政府采购内部控制健全性和有效性方面的强点和弱点[13]。这样，既可以针对内部控制方面的薄弱环节提出改进建议，又可以进一步明确审计重点、步骤和方法，使实质性审计更具有针对性。

3.3 优化政府采购实质性审计

政府采购实质性审计一般分为项目事前审计、事中审计以及事后审计三个阶段(见图1)。通过分析不同阶段审计项目的重点和难点，开展更具针对性的审计监督，通过优化政府采购的实质性审计，从而达到进一步规范政府采购的目的。

图1 政府采购审计监督过程图

(1)事前审计。考虑到监督人和采购人以及用户之间的信息不对称，作为监督方不能仅通过招标会现场的监督有效地发现问题，只有通过事先审计，才能在招标前及时纠正一些问题[14]。① 对政府采购计划进行审计。在购买之前参与拟议的政府采购项目的可行性研究，并根据学校年初发布的预算，审查采购计划是否已编入预算并执行；② 是否有超范围计划和无计划的采购活动，以及是否按照规定的程序提交额外的采购支出[15]；③ 审计政府采购方式，主要审查招标方式是否符合规定，标书中是否明确设备名称、规格型号、数量单价、技术要求等，并对招标程序和评标程序的合规性进行审查；④ 对采购合同进行审计，审查合同合法性、合理性和完整性，目的是使合同条款完整，清晰，准确，并确保合同的确立，有效和顺利履行。避免因合同质量指标缺乏量化而导致的合同纠纷，以及确保资产安全的违规处罚的特殊性。

(2)事中审计。事中审计主要是在招投标现场履行监督职能，应结合政府采购内部控制目标进行检测，并围绕关键控制点实施的重要性水平来分步执行。审计中重点审查专家在评分时是否根据招标文件的有关规定标准执行，且保持独立，客观，公正地态度；审查是否显著偏离且违反了市场规律的投标价格的合理性；审查推荐中标人条件的符合性；审查中标结果公开情况[16]。

(3)事后审计。应重点审查大型仪器设备和重要材料的验收工作，监督人员必要时应直接去现场参与验收监督，检查验收人员是否有按照正确程序和步骤进行验收。对于货物是否按合同期限到货、是否建立质量检验制度、是否建立材料数量和质量的反馈系统、是否有验收人及主管领导参与验收签字等也应注意了解。考虑到审计的专业性，学校要求政府采购仪器设备等在财务报销前达到一定金额的需报送审计审核，主要审查采购项目的支付时间、金额、内容和收款人是否与招标文件和合同条款等一致，防止供应商的分包和拆包等现象。

3.4 政府采购取得成效

经过近年来相关部门的共同努力，学校政府采购工作已全面展开，审计监督得到优化，取得了明显成效。① 采购流程及内部控制制度比较完善。随着“货物与服务采购管理办法”“物资采购实施细则”“仪器设备采购评审专家管理办法”等文件的相继出台，采购流程得到进一步优化，内部控制得到完善，相关部门间的职责分工明确；② 采购规模不断扩大。2016年至2018年采购预算年均2.02亿元，通过招标节约资金共计3950.99万元，相比2013年至2015年年均采购预算提高65.57%，招标节约率提高10.04%；③ 采购范围不断扩展。采购范围从以物资设备采购为主的传统模式逐步转变为物资设备采购、工程维修采购、服务采购等多元化采购模式，如旅行社定点采购、培训服务采购等都已逐步纳入采购范围；④ 采购信息化建设不断加强。利用信息化系统进行采购的操作及管理，除发布招标信息、中标信息等资讯外，对部门零星、小额的采购项目实行网上竞价采购，提高采购工作效率。⑤ 培训宣传及相关基础工作不断完善。学校及相关部门以修订新的政府采购工作为契机，加强对一级采购单位及二级采购单位相关人员的培训宣传工作，营造了良好的内外部环境。同时对招标室的规范化、标准化建设也得到学校支持，场地及现场录像设备等必要设施也得到及时配备，政府采购基础工作得到保障。

4 结 语

在当前环境下，愈来愈多高校开始注重政府采购及资金投入的效益问题，通过对政府采购的全过程进行梳理和剖析，重点指出在高校政府采购中内部控制的重要性，并提出内部审计监督在其中发挥的关键作用，对建立和完善政府采购的内部控制和审计监督制度具有积极作用。我校为中央部属高校，政府采购工作在管理制度及业务流程等方面比较成熟，审计部门通过对采购业务事前、事中和事后的全方位审计监督，不断优化和创新审计监督方法，确保科学，高效，合理地使用采购资金。

由于政府采购内部控制是一个联系着高校内部多个部门的整体机制，解决内部控制中存在的问题不能靠某一单独部门去完成，应该分工协作去解决问题。随着实践不断深入，还有一些有待完善和加强的地方。总之，随着我国经济、教育等各方面不断发展，高校政府采购也面临着各种风险和问题，只有进一步完善内部控制机制，加强审计监督的实施，才能确保高校政府采购活动更加健康有效。