新形势下高校政府采购走向分析与探索

2019-12-20王晓华

实验室研究与探索 2019年11期

王晓华

(北京工商大学国有资产管理处，北京 100048)

0 引言

2016年，国务院、中办、财政部等部门陆续出台有关在高等教育领域推行“放管服”政策的文件，主要涉及在经费使用、成果处置、职称评审、选人用人、薪酬分配、设备采购、学科专业设置等方面高校能够自主管理的事项，都要扩大其自主管理权限。其中专门就“完善中央高校科研仪器设备采购管理”作了“改进中央高校、科研院所政府采购管理”及“优化进口仪器设备采购服务”的具体要求。随后，高校按照政策要求，纷纷结合各校实际情况对政府采购政策、采购机构设置、采购方式丰富、采购权限下放等进行了相应调整，并在政府采购领域进行了卓有成效的实践与探索，在这个过程中，既暴露出一些问题，又积累了相关经验，为我国政府采购政策的完善以及高校的具体实践走向提供了参考依据。

1 高校政府采购面临的新形势

1.1 我国政府采购国际化发展的需要

2001年11月，中国加入世界贸易组织(WTO)后，成为政府采购协定(以下简称GPA)观察员。2007年12月，中国签署了加入GPA申请书，并向WTO提交了我国第1份政府采购市场开放清单(以下简称出价清单)。2014年12月，我国提交加入GPA的第6份出价清单中，首次将高校、医院和国有企业列入其中[2]。

GPA主要是保证“非歧视透明”原则和“性价比”原则的实现。而目前我国政府采购政策功能的定位还仅仅是节支和促进廉政建设[3]，实施政府采购活动20年来，我国均通过公开招标方式来实现政府采购政策的定位，在多年实践中出现较多问题：如周期长导致采购效率低下，信息不对称导致投标文件诚信度欠缺等，使得公开招标在现实操作中不能很好地体现GPA的两个原则。欧美等国家历经200多年政府采购历程，近些年来都在推行政府采购电子化，并从以公开招标为主向以谈判为主转变[4]。

1.2 我国政府采购政策完善的需要

(1)政府采购限额及采购方式的变化。为了能够与GPA接轨，自2014年以来，我国先后出台若干政府采购政策改革方面的制度规定，尤其在政府采购方式的多样化，如大幅度调整公开招标限额标准、鼓励非招标采购方式的运用、推出竞争性磋商方式(详见表1)等做出了非常明确的指引和要求。这些政策给予了高校在限额以下自主选择采购方式的权限，有效地解决了公开招标一家独大的现象，推动了采购方式的综合灵活运用。

表1 政府采购限额及采购方式

(2)“放管服”政策的出台。2016年4月15日，李克强总理在北京召开的高等教育改革创新座谈会上提出：要加快推进高等教育领域“放管服”改革，结合高校特点，简除烦苛，给予学校更大的办学自主权。随后，财政部就中央高校科研仪器设备采购管理从五个方面内容[5]进行了具体阐述，详见表2。

表2 政府采购“放管服”政策规定

2 新形势下高校政府采购实践中存在的问题

2.1 高校对加入GPA认识的欠缺

高校政府采购工作一直都是在政府采购法律法规及相关政策的指导下开展的，关注的是政策对政府采购工作的具体指导和实践，很少会从政策制定的背景等进行深层次思考和研究。很多高校政府采购从业人员对于GPA是什么都不知晓，更不知道加入GPA对中国乃至高校政府采购所产生的意义，如有助于我们应对当前的中美贸易战等。由此凸现出高校在政府采购工作认识上的不足，因此对新形势下政策的规定和要求理解不到位。

2.2 高校对政府采购“放管服”政策的不同实践

(1)高校对“放管服”权限实践操作的探索。放什么、管什么、服务什么，彼此之间的关系如何，在高校政府采购的具体操作中如何体现，都是需要迫切研究和探讨的现实问题。目前，高校对政府采购“放管服”政策的理解主要体现在两个方面：① 按下放的权限，寓管理于服务之中(见图1)。② 层层传递，由一线直接实施(见图2)。

图1 权限下放流程

图2 二级单位直接实施

图1是高校承接上级政策部门下放的权限，因地制宜制定本单位政策，强化业务属性，为科研人员提供专业的采购服务，让科研人员专注科研，充分体现了专业的人做专业的事[6]的总原则。使得高校科研人员从繁琐的程序、手续中解脱出来，在程序上做减法，在服务上做加法，为科研人员提供专业的采购政策与业务流程，帮助他们高效率地采购到符合科学研究需求的设备。

图2是高校承接上级政策部门下放的权限后，在制定本单位政策时，将采购业务与责任转嫁下放给科研人员或各二级单位，由科研人员或二级单位人员直接进行采购。其优势有利于科研人员采购到符合自己所需的仪器设备，不足是科研人员直接实施采购不利于采购的监督与管理，也较大程度的分散了科研精力，不能体现专业人做专业事的总原则。各二级单位组织各项采购业务，使得采购职责内化为所有二级单位的日常性工作，学校责任与压力得到释放与减轻，但各单位在落实政策尺度上、把握的标准上却不一而同，存在较为明显的廉政风险隐患[7]。“放”体现得十分充分，“管”不接地气，形同虚设，“服”没有得到体现。

(2)高校对适用“放管服”政策范围的界定。上述“放管服”采购政策的出台，还只是涉及到科研仪器设备采购管理的变化，其他方面的采购管理仍将在一段时间内保留现有采购管理要求。但如何界定科研仪器设备也成为高校在实践操作中具有争议的主要内容。目前，主要有三种界定方式：① 以采购内容的资金来源进行界定，即凡使用科研项目资金采购的仪器设备即适用“放管服”政策；② 以实际使用方向进行界定，即凡用于科学研究的仪器设备即适用“放管服”政策；③ 笼统界定，只要是用于教学科研的仪器设备即适用 “放管服”政策。

由于高校各自实际情况不一，对政策的理解也不一样，导致在政府采购中执行的标准和尺度也不一致。

3 新形势下高校政府采购走向发展分析

近年来，随着我国高等教育事业的迅猛发展，高校科研项目极速增加，据教育部统计数据表明：教育部直属高校和事业单位政府采购预算规模由2003年的53.4亿元，发展到2013年的294.64亿元，采购金额呈直线上升趋势。由此可见，高校政府采购承担着越来越重的采购责任，同时因高校在2014年底被列入我国加入GPA出价清单，虽然距离加入GPA还尚待时日，但高校政府采购所面临的形势已刻不容缓，急需转变思路，完善内控，规范管理，形成相对标准化的采购体系，以应对来自国际市场的挑战。

3.1 政府采购法定政策体系日趋完善

2003年1月1日，《中华人民共和国政府采购法》开始实施，依据该法总则所述：采购主体系“各级国家机关、事业单位和团体组织”，高校属于事业单位，是法定的政府采购主体；采购资金来源系“使用财政性资金”，高校的资金主要来源于政府财政拨款，并用于各类物资的采购。基于这两点，高校开展采购行为必须遵循《中华人民共和国政府采购法》。

同年8月，教育部颁发了《教育部政府采购管理暂行办法》，高校各类货物及服务采购逐步纳入到规范的政府采购体系中。随着我国政府采购法律法规体系的不断补充与完善，《中华人民共和国政府采购法实施条例》等一系列条规办法相继出台，对《政府采购法》做了比较全面的细化和完善，这些都是高校开展政府采购工作的基本规范和标准要求，更需要相关政府部门采取多种形式对高校采购人员进行培训，加强政策及其制定背景方面的解读与释疑。

3.2 “让专业的人员做专业的事情”

(1)成立专门的招标采购机构。目前，已经有不少高校成立了独立的招标采购部门，专职负责全面的招标采购管理工作，这将是未来高校政府采购发展的趋势，因为它有利于正确解读和贯彻执行国家政府采购相关法律法规和方针政策，制定学校相关管理办法，避免政出多门情况发生；有利于规范学校采购行为，设置专业规范的采购标准和程序；有利于“分事行权、分岗设权、分级授权”的实现，建立分工合理、相互协调配合、彼此制约的政府采购管理运行机制，提升采购效率，实现更好采购效果。

(2)建立专业的采购从业队伍。采购政策的理解执行、采购预算的调研论证、采购程序执行的规范有序、采购合同的签订保存、采购质疑问题的解决、采购结果的履约验收、采购绩效的考核评估等，都需要专业的采购从业人员开展系统性地工作，因此需要定期对采购人员进行政策法规培训、业务操作指导、流程规范检查、保密履职规定、廉洁从业教育等方面的专业引导，促成其良好采购专业知识及职业道德[8]的养成。

3.3 政府采购方式的综合灵活应用

高校科研所采购的仪器设备专业化程度高，具有技术复杂、专业性强、前瞻性要求高等特点[9]，但由于科研人员条件所限，调研论证指标时信息不对称，且从财政管理部门专家库中随机抽取的评标专家，对很多高精尖仪器设备并不熟知[10]，单纯按公开招标的方式来评标，经常出现中标设备不能满足科学研究的需求。“放管服”政策的出台，打破了长期以来高校采购部门为规避责任而简单采取委托采购代理机构公开招标的一贯做法，能够因事从权地综合运用各种采购方式。实践证明，谈判比公开招标更具有竞争性，使政府采购方式更加合理多样化[11]，能够更好地实现GPA的两个原则，就在于这种方式能够真正站在教学科研需要的立场上开展采购工作，不仅能够大大提升采购效率，还能满足老师开展科学研究的要求。根据现实需要采用适合高校特点的采购方式已经成为未来发展趋势。

3.4 广泛应用电子远程评标及网上竞价采购

GPA的非歧视透明原则要求政府采购信息公开透明，政府采购的信息化则要求形成全面的平台化管理，凡是能通过网上采购和竞价的货物都应实现网上操作，并逐步发展到网上评标[12]。当然平台的建设不仅仅涉及采购过程的规范操作，还应包括采购预算的调研与论证和采购结果内容的公示，以及到货验收的履约规范，更是充分利用互联网平台和大数据优势，建立国内外供应商库、高精尖仪器设备库、评审专家信息库等，尽可能保证信息对称，为政府采购全程保驾护航，从而实现政府采购的公开、透明、可追溯[13]。

3.5 健全高校政府采购内部管理控制体系

(1)高校政府采购内控体系的全覆盖。长期以来，高校政府采购工作被列为廉政风险防范的重要领域，无论是审计部门还是监察部门，都是将视角放在采购过程的规范与否上，而忽略了具有主导意义的事前调研论证的充分合理性与具有决定意义的事后到货验收的履约合法性。2016年11月,财政部发文将高校对政府采购关注的视角由事中程序引向了事前论证和事后结果导向的全面覆盖，形成了相对完善的高校政府采购内部管理制度[14]。

(2)完善高校政府采购责任体系与监督体系[15]。对高校科研仪器设备采购管理放权的前提，必须要加强相关责任体系和监督管理体系的建设，做好全面风险防控工作，确保“权责明晰、分级授权、权责对等、有责必究”，特别是由于当前高校对政策的不同理解，其责任体系结构与具体实践操作不尽相同，因此更需要做好内部控制制度的建设，确保相关业务流程有法可依，有据可依，同时还要利用信息技术逐步形成“依法合规、运转高效、风险可控、问责严格”的政府采购内部运转和监管体系，有效保证约束机制健全、权力运行规范、风险控制有力、监督问责到位的实现。