美国水资源管理体制、全球战略及对中国启示

刘 超，闫 强，赵 汀，张潇元

(1.中国地质科学院矿产资源研究所，北京 100037；2.中国地质科学院全球矿产资源战略研究中心，北京 100037；3.中国地质科学院矿产资源研究所自然资源部成矿作用与资源评价重点实验室，北京 100037;4.中国地质大学(北京)地球科学与资源学院，北京 100083)

1 美国水资源开发利用概况

1.1 水资源禀赋

美国地处北美洲中部，国土面积937万km2，河流水系总长度约290万km，美国水资源具有东多西少、人均丰富的特点[1]。根据2014年数据，美国水资源总量约为2.82万亿m3，占世界水资源总量的6.6%，位居全球第四位。根据1962～2014年数据，美国人口增加导致美国人均水资源量下降，从1962年的人均14 688 m3下降到了2014年的人均8 758 m3，降低了40%。目前美国人均水资源虽远高于全球人均水资源量，但水资源的结构性短缺也已突显[2](图1)，推动美国水资源管理策略的不断调整。

1.2 用水结构

1950～2015年美国用水量表现为先增后减，1980年用水量达到顶峰，总用水量约为6 009亿m3，年均增速为3%。1980～2005年用水量维持平稳，2005年之后用水量逐年下降。由于1950～1980年期间用水结构的调整，农业用水占比从1950年的50%左右下降至1980年的35%左右，此后一直维持在35%左右，近年又缓慢增加，2015年增加到40%左右。发电用水从1950年的20%左右增长到1980年50%左右， 此后维持在50%左右并且缓慢下降(图2)。2015年用水量约为4 445.7亿m3，年人均用水量约为1 367.9 m3，是人均用水量最多的国家之一[2]。

2015年美国水资源主要用于水利发电和农业灌溉，二者用水量分别占总用水量的41%和37%。就全球水资源用水结构而言，农业灌溉是最主要的水资源用水类型，约占总用水量的70%，其次为水利发电，占比为15%左右。经济科技高度发达的美国与全球的用水结构存在明显差异，农业用水远低于全球平均水平，而发电用水远高于全球平均水平(图3)。

图1 1962～2014年全球与美国人均水资源量Fig.1 Per capita water resources in global and the USfrom 1962 to 2014(资料来源：美国地质调查局和联合国)

图2 1950～2015年美国人口数量与水资源用量Fig.2 Population and water use in the US from 1950 to 2015(资料来源：美国地质调查局)

图3 2015年全球与美国水资源用水结构Fig.3 Water consumption structure in global and the US in 2015(资料来源：美国地质调查局)

2 美国水资源管理体制与政策

2.1 管理体制

美国的管理体制经过了从分散到集中再到分散的过程。目前，实行的是联邦与州、流域与地方管理相结合的分散式管理模式，其水资源管理机构重叠、权力也较分散[3-5](图4)。

2.2 管理政策

美国水资源管理政策的变迁可划分为：①1776～1933年为开发期；②1933～1943年为新纪元期；③1943～1960年为稳定控制期；④1960～1980年为环境保护期；⑤1980～至今为流域综合管理阶段[6-8]。具体情况如图5所示。

图4 美国水资源管理机构图Fig.4 The US water resources agency

图5 美国水资源政策历史变迁图Fig.5 Historical changes of water policy in the US

20世纪70年代开始，美国政府就开始重视对水资源消费和管理，先后制定了《安全饮用水法》《资源保持和恢复法》《清洁水法》《水资源控制法案》《水资源开发法》和《大坝安全法》等一系列法律和法规，同时加强非工程措施、水资源教育、流域生态等方面的管理，为全国用水量和人均用水量的优化起到了实际性的效果[9-10]。2015年，全国用水量已经下降到1970年以前的水平。未来美国水资源政策可能会更重视水资源的生态功能。在保证水质的前提下，更注重考虑生态指标是否满足整个流域生态系统的全方位发展[11]。

3 美国水资源管理经验与教训

3.1 管理经验

1) 水治理与供给信息共享。由于缺乏有效的水资源监管，地方政府仍将发展地方经济放在首位，在水资源生态与环境方面欠考虑。因此，实现中央政府对下级政府的有效监管十分必要。根据美国管理经验，建立全面综合的水资源信息共享平台，通过该平台实现对水文水利的有效监测，从而使水资源生态环境得到改善[12]。

2) 重视立法工作，强调依法管理的重要性。美国水资源法律法规包括了水资源管理、开发利用、保护等全过程的各方面，其责任、权利严明，法律程序严格[13]。因此，制定正确合理的水资源法律法规是实现水资源高效管理的重要手段。此外，依据水资源相关法律设置水资源管理机构与其职权范围，加大公众参与力度。

3) 各行各业注重节水，引导和改变大众用水意识。目前，水资源短缺日益凸显、水资源浪费愈演愈烈，因此节水、提高水利用率和防治水污染是美国水资源管理的主要任务[14]。解决好水的问题，首先应高度重视节约用水。通过法律、行政、经济、技术等手段，在各领域全面推行合理规划用水和节约用水的理念，利用政策法规及市场机制的经济杠杆来影响民众的用水观念。

4) 强调水环境的保护，实施污水资源化战略。水污染对整个水利的可持续发展十分不利，美国水资源管理通过土地利用规划保护地下水资源等来防洪和保护生态环境，有效改善了城市污水处理设施建设与污水资源化利用不均衡、污水处理率低等问题[15]。相关部门要开展污水处理与资源化的政策研究，因地制宜地制定城市污水处理政策和经济政策。

5) 实行“水权登记”制度为核心的水权管理制度。美国在水权管理上实行用水许可制度与水权登记制度，该制度规定若法律没有特殊规定，一切用水主体的用水活动都必须在获得取水许可证的前提下才能取水用水，某些情况下还要对用水行为加以限制[16]。水权登记制度为核心的水权管理制度有助于帮助国家水管理机关统一管理水权，合理统筹水资源配置的实行，改变随意取水和用水习惯。

6) 建立“可交易”的水权制度，创新水权交易方式。美国水权交易形式多样，主要通过水权市场或水银行交易。通过政府对银行影响与指导，利用“利率”杠杆实现便利地调控[17]。以“提高水资源的配置与使用效率”为核心，建立可交易水权制度，在清晰界定水权的基础上，引入市场机制，实现水资源的高效利用与配置。

3.2 几点教训

1) 水资源管理和分配机构分离。美国水资源管理和分配由多个机构管理[18]。管理和分配机构的分离，使其管理政策及分配程序分离。因此，在水资源政策执行过程中，矛盾百出，严重阻碍了水资源的有效管理。

2) 水资源管理机构重叠，权利分散。美国的水资源管理体制经历了从分散到集中再到分散的过程，联邦与州、流域与地方管理相结合的分散式管理模式[19]。而且涉水机构重叠、水资源条例繁多，导致美国水资源管理机构权利分散，水资源政策的系统性和持续性较差，不利于水资源的系统管理。

3) 过分依赖工程措施解决水资源问题。前期，美国利用大兴水利工程来解决防洪、发电及运输等各种水资源问题，在追求经济快速发展阶段，忽视了水生态系统的监管和治理，造成了一系列生态环境问题。因而，防治水污染和恢复生态环境使美国得到了很大的教训。

4) 联邦政府限制水资源研究经费。水资源管理直接关系国家发展、社会稳定和人民生活，但联邦政府却频频限制水资源研究方面的经费。正是由于经费限制，水资源相关项目被缩减或停止，导致水资源开发和保护停滞不前，这无疑对水资源的管理和利用产生了不良影响，同时，影响了水资源在国民经济中的重要作用[20]。

5) 水资源多目标管理矛盾突出。水资源常常需要同时满足生产生活、工农业以及鱼类等用水需求，但这些竞争性的目标在美国很多地方已经引发了用水矛盾，尤其在干旱半干旱地区和沿海地区尤为明显[21]。因此，水资源多目标管理的协调和并行问题越来越突出。

4 美国的水资源治理全球战略

多年来，美国在全球水资源战略上，与水资源相关的研究机构、情报部门、科研院校和高级智库发挥其前瞻性，在美国的全球水战略体系布局中提供具有建设性的政策意见和理论依据，为水战略、水外交提供重要的信息支撑。美国政府积极实施全球水战略，参与全球水事务，开展全球水外交，逐渐形成了辐射范围广、地区影响深、综合效益高的水资源战略“领导型”格局地位[22]。

在对受援国水资源战略布局上，美国通常从援助需求、政府能力、合作意愿等方面进行考虑，根据受援国的不同情况，定制不同的援助合作方案。从技术层面提供相关的政策支持、技术指导、构建公私合作伙伴关系；在资源投入上，进行持续性基础设施建设、信息化建设和金融资源投资，以便优化和提高美国对外援助投资的可持续性作用。在外交上，则以其在水利行业的领先的管理服务治理技术，鼓励国际机构和组织推行符合美国利益的优先政策和方案[23](图6)。

据2017年美国政府数据，美国全球水资源战略政策发生较大变化(图7)[23]，其考虑更多的是对外投资金额、援助国家数量、战略实施目标和区域重点等方面获得的利益，即对受援国的援助已经从坚持战略利益向经济利益转变。受该政策的指导，2013～2018年美国在涉水领域援助国家和地区的数量大幅减少，减少了约80%，并终止对中亚、澜湄地区和中东欧国家的水利援助，同时将跨界水合作作为全球水战略的具体目标。

图6 美国水资源战略实施手段Fig.6 Water resources strategy implementation in the US(资料来源：文献[23])

图7 美国水资源战略政策调整Fig.7 Water resources strategic policy adjustment in the US(资料来源：文献[23])

据《2019年世界水资源发展报告》数据，随着人口的增加、气候的变化、城市化进程的加快，水资源的短缺和供水服务的挑战将更加严峻，缺水压力不断上升，再加上153个国家共有286条国际河流和592个跨界含水层，可以预见与水有关的冲突将会不同程度的增加。而受美国全球水战略政策转变的影响，美国从一定程度上可能弱化其在水资源战略方面的“领导型”地位，且该政策可能会直接导致受援国对美国的不满，使得在其受援国的影响力下降。因此，美国下一步的水资源战略重心规划可能更加着重水生态环境、跨境水合作等方面，以便稳固其在水资源战略布局上的“领导型”地位，提高其在水资源战略上的影响力[24]。

5 启 示

1) 建立水资源统一管理体制。水资源短缺的现状决定了必须加强统一管理才能有效保障水资源的可持续利用。根据美国水资源管理经验教训及我国国情，流域是水资源供给的载体，以流域为单元进行水资源管理与“山水林田湖草”统一管理的要求相符。目前我国水资源的管理较为分散，需要建立与完善流域水资源统一管理体制，处理好流域管理与区域行政管理的关系。在确保流域水资源统一管理的基础上，逐步实施改革，建立全国范围内的水资源统一管理体制，彻底终结“九龙治水”的局面。

2) 以市场为导向实施管理，建立“水银行”机制。美国的成功经验证明，水资源市场化是未来趋势，推行水权管理，试点“水银行”机制尤为重要。所有的用水成本、管理支出等各项用水服务都必须按市场经济规律推行，实施水资源的市场导向管理。

3) 建立水资源可持续发展信息系统。目前我国地方政府还需要加强有效监管，建立全面综合的水资源可持续发展信息系统十分重要，通过该系统实现对水利(水文水质、水利工程、用水量等)与社会、经济、环境等多因素交互分析，为决策者提供整体性、宏观性的信息，提高规划实施效率，系统数据可选择面向社会公开，实现数据共享。

4) 拟定水资源全球治理方案。水资源日益影响全球的环境与发展，研究水资源全球治理问题，可以确保持续取水和提高用水效率，减少冲突，对全球贫困治理有推动作用，实现全球水资源可持续发展。运用相关的数学模型、情景分析和实际数据约束等多种预测方法，研究水资源需求及结构变化趋势。围绕国家水资源战略布局，以我国水资源时空分布、需求、利用、配置及跨界水资源管理等为基础，跟踪并总结全球主要发达国家水资源的开发利用、管理经验和教训、跨境水资源相关政策等，从全球的尺度上进行战略布局，拟定水资源全球治理与跨境水资源治理的中国方案。