政府产业投资基金法律规制路径探析

文/徐晏军，安徽工商管理学院

1 引言

产业投资基金发展初期，主要表现为高科技投资和创新型企业风险投资，作为前沿的投融资模式，经过长期发展和完善，逐渐取得了较为可观的成效，促使大量高新技术企业涌现，对于移动通信技术和互联网技术发展具有重要促进作用。尤其是风险投资基金的优势，为市场经济发展注入了新的活力和生命力，对于区域经济发展和科技创新发展做出了重大的贡献。

2 政府产业投资基金的定义与分类

从全球范围来看，政府产业投资基金有不同定义，从对政府机构管理的风险投资基金的狭隘概念到更广泛的分类，可以主要分为三类：直接公共资金，混合型私人公共基金和FOF。直接公共资金包括通过政府支持的类似风险投资的计划进行投资，通常旨在促进区域或行业内的风险投资行业的发展。例如，In-Q-Tel由美国联邦情报机构于1999年创立，旨在资助信息技术。OnPointTechnologies由美国陆军于2002年成立，旨在资助新电力和能源解决方案的投资。由于缺乏技能或挤出问题，其中一些计划已被修改为包括私人投资者的混合型投资。德国高科技Grundsfonds基金的投资者包括德国联邦经济和技术部，KfW银行集团和12个工业集团，这是一个混合型风险投资基金的例子。政府的支持可以采用FOF的形式，它投资于其他的投资基金，而不是直接投资于公司。

我国的政府产业引导基金是指由政府出资，并吸引有关地方政府、金融、投资机构和社会资本，不以营利为目的，以股权或债权等方式投资于创业风险投资机构或新设创业风险投资基金，以支持创业企业发展的专项资金。通过增加股权投资的政府资金供给，克服单纯通过市场配置股权资本的市场失灵问题，促进创新业企业股权融资，发挥财政资金的杠杆放大效应，实现发展战略新兴产业、优化产业结构、加快我国经济转型的目的。

3 政府产业投资基金法律规制路径

3.1 统筹兼顾、统一立法

政府产业投资基金数额庞大，涉及财政、产业政策等多个领域，特别是调动大量的财政资金涉及预算制度的改革与创新。提高政府产业投资基金的立法层级、进行统筹立法，是合理划分监管职权、促进政府产业投资基金面向市场化方向的制度保障。同时，由于政府产业投资基金需要调动大量的财政预算资金且涉及国家产业发展的基本走向，以专门化法律规制也更加符合我国《立法法》修订后的精神，并可协调与其他部门法之间的关系。统筹立法应注重宏观把握：第一，应当牢牢把握贯穿政府产业投资基金运作全过程的财政预算资金这一主线，围绕主线构建总体制度框架。第二，要明确政府产业投资基金的法律定位，厘清其与一般股权投资基金、证券投资基金以及私募基金等金融工具之间的联系与区别。第三，以全面约束、公开透明为制度构建的基本理念，确立面向市场化发展的基本原则，满足产业政策实施市场化改革的需求，既要防止“市场失灵”也要避免“政府失灵”。第四，形成统一的监管目标，合理分配监管权限并形成完整的监管体系，避免当前碎片化监管产生的低效。

3.2 尊重市场、进退有度

发展政府产业投资基金的目的在于解决产业发展过程中的“市场失灵”，当新兴产业市场竞争机制逐渐完善，政府产业投资基金也应当适时退出，促进相关市场自身有序发展。目前多地出台的规范性文件中均提出要完善退出机制，增强产业投资基金的循环利用，但大多未提及政府产业投资基金自身整体退出的时间或者标准。根据国际经验，当“市场失灵”的局面得到有效缓解、相关产业得到充分培育和发展后，政府产业投资应显示出阶段性特征，找准时机适时退出。

3.3 平衡目标分层管理

3.3.1 差异化的管理对策

对母子基金制定差异化的管理策略，有助于平衡财政资金和社会资本目标之间的冲突。目前阶段，针对母基金的监管策略应以实现产业政策目标为导向，而对子基金的监管策略可以适当向实现盈利性目标倾斜。在现有的规制机制中，针对政府产业投资基金的投资方向，既有鼓励的正面清单也有限制的负面清单，管理相对严格。在母基金的监管策略中以政策性目标为导向确保基金的整体发展方向不偏离，保障财政资金的安全性；而在总体实现政策导向的情况下，子基金在项目选择中坚持市场化的选择模式，选择更具有盈利前景的项目，既符合市场经济的客观规律，同时也能赋予相关产业一定的竞争压力，形成良性循环。

3.3.2 明确财政资金适当让利的底线

为充分发挥财政资金撬动社会资本的杠杆作用，适当作出让利具备合理性与正当性，但需要严防让利行为成为滥用财政预算资金的“后门”。财政资金的让利行为可以表现为收益分配中让利于社会资本，但不能直接让财政资金作为劣后级资金或者对社会资本作出最低收益保证以及“明股实债”等，这些变通做法曲解了财政资金适当让利的初衷，使政府产业投资基金沦为政府预算外举债的又一途径。对当前部分地方实践中出现的投资失败容忍度而言，设置清晰的投资失败界限是尊重市场运行规律的表现，但需要辅之以完善的第三方事后倒查措施以确保财政资金的有效性。

4 结语

综上所述，推动产业投资基金发展，需要充分发挥政府的产业引导作用，发挥财政资金杠杆放大效应。结合域外经验的同时，立足区域实际情况，吸引更多社会资本参与其中，推动产业结构优化升级的同时，带来更大的经济效益。随着政府产业投资基金法治化问题逐渐受到学界关注，必然能够改变当前理论研究严重滞后的局面，为政府产业投资基金的法律规制提供必要的理论支撑，加快构建以政府产业投资基金为代表的产业政策市场化实施方式的法律规制框架。