如何以财政改革助推“精准扶贫”？

文/李木子，中国社会科学院财经战略研究院

关键字：财政改革；精准扶贫；财政事权；支出责任

到2020年全面建成小康社会是以习近平为核心的新一届中央领导集体向全国人民做出的庄严承诺，全面脱贫是兑现这一承诺的关键环节。在习近平总书记提出扶贫开发“贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”之后，“精准扶贫” 成为各界热议的关键词。党的十九大报告进一步指出，要“坚决打赢脱贫攻坚战”，承诺“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会”，“确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。”实施“精准扶贫”工作需要国家财政的大力支持，财政作为国家治理的基础和重要支柱，在精准扶贫工作中扮演着重要角色。在财政事权与支出责任划分改革的大背景下，什么样的财政权责体系适合“精准扶贫”工作的实施，能够更好地配合“精准扶贫”工作的开展，是值得深入探讨的一个重要问题。

1 党的“十八大”以来首轮“精准扶贫”成效显著

我国一直以来都十分重视扶贫工作，特别是改革开放之后，经过四十年的不断努力，我国扶贫工作取得了举世公认的辉煌成就——带领数以亿计的人民群众成功脱贫。党的十八大以来，以习近平为核心的党中央高度重视扶贫工作，对扶贫工作多次作出重要指示。2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察时提出扶贫工作要“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”，这是其关于“精准扶贫”思想形成的起点。2014年3月，习近平总书记在两会期间对“精准”做了进一步阐释，即“瞄准扶贫对象，进行重点施策”；20 15年6月，习近平总书记在贵州省考察时，重申了“确保贫困人口到2020年如期脱贫”的承诺，对“十三五”时期扶贫开发工作的顶层设计提出要求。

在党中央的统一领导和部署下，我国扶贫工作焕发出全新的面貌，取得了突出的成绩。2013年至2016年，我国每年农村贫困人口减少都超过1000万人，累计脱贫5564万人；贫困发生率从2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%，下降5.7个百分点；贫困地区农村居民收入增幅高于全国平均水平，贫困群众生活水平明显提高，贫困地区面貌明显改善。2017年是“精准扶贫”的深化之年，国务院扶贫办数据显示，2017年，中央财政专项扶贫资金较上年增长30%，省级财政专项扶贫资金比上年增长22%，总金额突破1400亿元。电商扶贫带动274万贫困户增收，光伏扶贫直接惠及80万贫困户，旅游扶贫覆盖2.3万个贫困村。340万贫困人口完成搬迁，600多万贫困人口危房完成了改造。健康扶贫救治了421万大病和慢性病贫困患者，贫困人口医疗费用实际报销比例提高到80%以上。这充分说明“精准扶贫”首战告捷。

2 第二轮“精准扶贫”需攻坚克难

尽管首轮“精准扶贫”成效显著，但目前我国农村贫困人口还有3000多万人，要想如期打赢脱贫攻坚战，还需要付出更大的努力，直面当前扶贫领域诸多突出问题。

第一，扶贫工作进入深水区。随着大量人口脱离贫困行列，扶贫工作的难度也日益加大，贫困人口数量和贫困程度日益模糊，处于数不清、摸不准的状态，这就导致扶贫工作的针对性不强，扶贫资金和扶贫项目指向不准，扶贫效率降低，存在流于形式的成分。

第二，针对返贫的治理力度不够。目前贫困人口脱贫再返贫已成为一大难题。事实上，这一现象与以下因素相关：一是更多关注贫困人口的收入水平，而非建立促其发展的长效机制，同时，也未区分致贫原因施策，扶贫的方式简单低效。由于没有找到彻底脱贫的有效途径，难以从根本上治理贫困。

第三，扶贫制度的设计缺陷。正是因为前两方面原因，目前原有扶贫制度已不适应新的扶贫形势，新的有效扶贫制度还处于探索阶段，导致不少扶贫项目采取“大水漫灌”的方式，欠缺精准。例如，存在贫困数量多由基层干部“推测估算”，扶贫资金采用“天女散花”的发放模式，这造成的间接后果是贫困县舍不得“脱贫摘帽”，挤占国家扶贫资源，甚至对相关数字弄虚作假；基层扶贫工作把关不严，人情扶贫、关系扶贫等现象逐渐产生，甚至于滋生腐败，真正的贫困人口反而得不到应有的帮助。

对此，习近平总书记在2017年6月23日召开的深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上，指出了精准扶贫过程中出现的一些问题：一些地方为了做到精准识贫、精准扶贫，搞了一大堆表格要下面填写。一些基层干部忙于填写各类表格，加班加点，甚至没有时间进村入户调研办实事。还有一些表格需要贫困群众亲自填报，但表格设计太复杂，填写项目太多，而且有很多术语，农民也弄不清楚。这类问题要注意纠正，精准识贫、精准扶贫要坚持，也要讲究科学、讲究方法、讲究效率。

聚焦到财政领域，“精准扶贫”工作也存在着许多问题。第一，财政专项扶贫资金供给不足，财政资金投入有限。近年来，财政专项扶贫资金投入增长较快，但是占财政支出的比重较低。2018年，中央财政预算安排补助地方财政专项扶贫资金1060.95亿元，比201 7年同口径增加200亿元，占中央一般公共预算支出的比重仅约为1%。而且受专项资金性质所限，很多用途需要地方配套，由于贫困地财政配套能力有限，财政扶贫资金投入与贫困群众发展生产、改善生活的需求间差距明显。

第二，财政专项扶贫资金投入分散，监管不力。在分税制改革背景下，一些财政事权和支出责任被下放到地方，但因财政资金统筹力度不够，各类财政专项扶贫资金管理分散，没有形成合力。同时，监管体制没有及时跟进，为部分单位和个人骗取套取资金、违规使用资金提供了机会，价值资金使用和项目实施的公开度不够，以及资金拨付、使用的及时性不够，部分项目进展缓慢，出现大量资金闲置，财政扶贫资金被浪费和低效使用。

第三，财政专项扶贫资金供需不匹配。一是资金配套要求下的逆向选择，一些财政专项资金在下拨过程中要求下级政府或者农户要有相应的资金配套，而贫困地区和贫困户因为难以支付配套资金而难以取得财政补助，这类财政专项扶贫资金其实大多由相对富裕的地区获得，而贫困程度高的贫困地区以及贫困户却无法获得，最终，财政资金的投向出现偏离。二是部分地区在项目资金的分配上存在“平均主义”倾向。三是存在资金具体使用用途限制，导致资金用途与扶贫对象的实际需求脱节。

3 第二轮“精准扶贫”需把握“三性”

系统梳理习近平总书记关于“精准扶贫”的思想，可以发现“精准扶贫”具有“三性”，即根本性、针对性和准确性。当前扶贫工作遇到的种种困难和问题，均是没有将这“三性”落到实处的表现。

首先，“精准扶贫”立足于从根本上消除贫困——根本性。习近平总书记明确指出，“中国在扶贫攻坚工作中采取的重要举措，就是实施精准扶贫方略，找到“贫根”，对症下药，靶向治疗。”要从根本上解决贫困，就必须找到困难群众的核心诉求和根本难处，彻底帮助人民群众脱贫致富。在精准扶贫工作中，应抓住贫困产生的根本原因，帮助贫困群众不只从物质条件上脱贫，还要从精神面貌上脱贫，为贫困人口长期、彻底摆脱贫困提出切实可行的办法。

其次，“精准扶贫”工作具有针对性。习近平总书记指出，“我们坚持分类施策，因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，通过扶持生产和就业发展一批，通过易地搬迁安置一批，通过生态保护脱贫一批，通过教育扶贫脱贫一批，通过低保政策兜底一批。”以往的扶贫工作往往采取自上而下的指令性方式，由国家统一对某一方面的扶贫工作进行部署，而这些政策缺乏应有的灵活性和针对性，等传递到基层时，政策已出现较大偏差，难以达到预期的效果。“精准扶贫”就是要因地制宜，对地方充分放权，有针对性地开展扶贫工作，根据当地的具体情况找到可行的帮助贫困人口脱贫的办法，只有这样才能达到全面脱贫的目标。

第三，“精准扶贫”工作具有精准性。习近平总书记在打好精准脱贫攻坚战座谈会上谈到，“脱贫攻坚，精准是要义。必须坚持扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人（第一书记）精准、脱贫成效精准等“六个精准””。“精准扶贫”工作要充分利用好资金和政策，将各项资金用到实处，令各项政策让贫困人口真正受益，这就需要从扶贫工作的各个环节出发，将工作细致化、精准化。

4 以财政事权与支出责任划分改革对接“精准扶贫三性”

由于财政集资金与政策于一身，在“精准扶贫”工作中可发挥重要作用，但前提是财政事权与支出责任划分清晰，实现权责对等。2016年8月24日，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49 号，以下简称《意见》）正式发布，这标志着我国在调整政府间财政关系方面迈出了关键性的一步。合理划分中央地方的财政事权与支出责任，对于“精准扶贫”工作的开展具有重要意义。

“精准扶贫”工作所具有的根本性、针对性、精准性等特点，要求相应的财政体制权责明确，资金划拨和使用精准到位，通过建立低成本、高效率的财政体制来更好地促进此轮“精准扶贫”工作取得成效。通过财政分权改革，能够优化扶贫资金支出结构，优化扶贫方式，有利于统筹支配资金支持农村基础设施建设、加大社会保障支出、增强贫困群体的能力建设。通过财政分权改革，还能够建立动态的贫困识别机制和合理的项目选择机制，厘清政府与市场在扶贫中的边界，引入有实力的非政府组织，鼓励社会力量为低收入乡村提供资金、信息、技术等方面扶助，增强贫困地区造血功能，实现产业转型升级，切实提高财政资金的使用效率。

首先，以此项改革对接“根本性”。财政事权与支出责任划分改革能够充分调动中央和地方的积极性，有利于从根本上解决贫困问题。现阶段“精准扶贫”工作是以地方政府为主体，中央政府确定具体目标和方法，地方政府依据中央政策，根据当地情况开展“精准扶贫”具体工作。进一步理清中央和地方财政事权和支出责任，对促进地方政府放开手脚开展扶贫工作具有积极作用。因为随着改革的深入，地方政府的考核激励体系和机制会相应调整，让目标和激励机制更好地结合在一起，可以让地方政府更加灵活地使用财政资金，也有利于地方政府从长远的角度考虑扶贫问题，从根本上帮助本地贫困人口彻底脱贫。

其次，以此项改革对接“针对性”。扶贫工作的一个重要难点就在于各地区的现实条件差异很大，必须因地制宜，因人因户因村施策。这种对政策灵活性的高要求必然需要更加灵活的财政支出体制，以使得地方政府能够有充分的施展空间。扶贫措施能否取得预期效果往往具有一定的风险性，中央与地方政府财政权责明确将会更好的明晰责任边界，对地方政府产生正向的约束效果。

最后，以此项改革对接“精准性”。精准性是“精准扶贫”工作的核心要义。保证精准性的关键在于落实具体扶贫政策的时候要对贫困的具体情况有充分的了解，对实施过程中的各个环节有全面的把握，对政策的作用效果有周到的考量。面对我国复杂多样的地区情况，中央政府显然不具有信息优势，必须要充分发挥地方政府在“精准扶贫”工作中的重要作用。此项改革有利于地方政府拥有足够的自由度，从交通扶贫、水利扶贫、金融扶贫、教育扶贫、健康扶贫等扶贫行动，扶贫小额信贷、扶贫再贷款等各个方面进行全方位、立体化的扶贫工作，突出扶贫的精准性。

5 以财政事权与支出责任划分改革助推“精准扶贫”的思路

第一，扩大地方政府对于财政专项扶贫资金的自主支配范围，增强财政扶贫资金的灵活性。在资金规模有限的情况下，赋予地方政府在使用财政资金时充分的灵活性，可以显著提高资金使用效率。比如，地方政府可根据具体情况，将财政专项资金更多调配到社会资本参与较少的扶贫项目，对于社会资本感兴趣的项目，可以适当减少财政专项资金的使用。

第二，加强扶贫资金使用的事后监管工作。财政事权与支出责任划分改革并不意味着取消监管。在事前充分对地方政府放权，保证“精准扶贫”工作的顺利开展，在事后就必须加强监管，落实事后追责。完善监督体系，让每一分钱花的清楚、花的明白。通过制度的优化，将扶贫资金的使用效率纳入“精准扶贫”工作考核体系，坚决遏制违规使用扶贫资金，甚至侵占扶贫资金、贪污腐败的行为发生。

第三，完善中央和地方财政扶贫工作沟通机制。 “精准扶贫”工作是党中央在全国范围的统一工作部署，全国是同一盘棋，财政事权与支出责任划分改革也并不意味着分家单干。给地方财政充分放权是为了更好地完成统一的工作，更好地实现统一的目标。地方在行使财政事权和履行支出责任的同时，也要充分与中央沟通，让中央心中有数，做到统筹兼顾。如果各地方政府只顾自身工作安排，便成为一盘散沙，无法形成合力，完成全面建成小康社会的总目标也就无从谈起。因此，无论财政改革还是“精准扶贫”攻坚，都应建立良好的中央与地方的沟通机制，使得各级各地政府的事权与支出责任相对等，实现支出责任与财力保障相匹配。

综上所述，深化财政事权与支出责任划分改革，健全财政专项资金划拨使用机制，将有助于“精准扶贫”工作顺利开展，有助于全面小康社会早日实现。“精准扶贫”工作并不是一件易事，虽然已经取得了巨大的成就，但仍有许多困难需要克服。不过我们有理由相信，在以习近平同志为核心的党中央领导下，动员全党全国全社会力量，以愚公移山之志，定能打好精准脱贫的攻坚战。