生态文明背景下可再生能源开发与利用法律及制度研究

2019-12-19唐学军陈晓霞杨长海

中国西部 2019年5期

唐学军　陈晓霞　杨长海

[摘要] 秦巴山区可再生能源的种类较为齐全，储藏量丰富，开发利用形式多样。然而，秦巴山区可再生能源开发与利用也出现了效率较低、资金缺乏、技术落后等问题，其中相关法律及制度和政策不健全是重要原因之一。从法律的角度来研究秦巴山区可再生能源开发与利用的意义重大。本文梳理了秦巴山区可再生能源开发与利用法律及政策的现状，并分析存在的主要问题，进而提出了相应的政策建议。

[关键词] 生态文明;可再生能源;法律政策体系;可持续发展;秦巴山区

[中图分类号] D922. 67 [文献标识码]A [文章编号]1008-0694（2019）05-0036-10

[作者] 唐学军中共平昌县委机构编制委员会办公室巴中 636400

陈晓霞助理讲师四川省平昌中学巴中 636400

杨长海教授西藏民族大学法学院咸阳 712082

上世纪70年代以来，因能源与环境矛盾的凸现，发达国家与发展中国家逐渐将能源发展的重点转移到清洁可再生能源领域，同时通过立法和出台相应的政策来保障其国内可再生能源的开发和利用，因此可再生能源的产业化和规模化不断扩大。21世纪以来，我国经济社会高速发展，随之而来的是能源消费的急剧增长及突出的能源供需矛盾。以煤为主的传统能源结构严重破坏了生态和自然环境，能源与环境的双重问题已经成为限制我国经济社会健康发展的最大“瓶颈”之一。秦巴山区“五省一市”也不例外，相关省市在出台的能源发展“十二五”规划、可再生能源“十三五”规划等规划文件指明了解决能源问题、改变自然生态环境的途径。秦巴山集中连片特殊困难地区（以下简称“片区”）跨甘肃、陕西、河南、湖北、四川、重庆六省市，集革命老区、大型水库库区和自然灾害易发多发区于一体，内部差异大、贫困因素复杂，是国家新一轮扶贫开发攻坚战主战场中涉及省份最多的片区。[1]社会经济发展相对滞后，生态环境相对脆弱，特别是偏远地区仍然将传统的生物质能（薪材、秸秆、动物粪便）作为主要生活用能，不仅能源利用率低，而且污染和破坏了自然生态环境。然而，秦巴山区却有着极其丰富的可再生能源资源，大力促进秦巴山区太阳能、风能、生物质能等可再生能源资源的开发利用，不仅使偏远地区农村居民的生活用能问题得到解决，也使当地的生态和环境得到有效保护。近些年，秦巴山区社会经济快速发展，可再生能源在开发利用的过程中的开发形式单一、综合利用率低、缺乏阶梯开发模式等诸多问题也逐渐显现，造成资源浪费的同时也给自然生态环境带来了一定的影响。进一步完善可再生能源资源开发利用的法律政策保障，可促进秦巴山区社会经济的健康可持续发展，确保其在2020年与全国一起进入全面小康社会。

一、研究现状

1.国外研究现状

早在上世纪60、70年代，可再生能源开发利用及保护方面的研究就已经成为全球性的热题。很多国家尤其是发达国家纷纷投入大量的人、财、物等资源来研究可再生能源的开发利用，都相继制定了相应发展计划，例如美国制定的绿色电力发展计划，德国的风力发电发展计划，日本的阳光发展计划等。国外发展生物能源的战略眼光对于现今我国发展可再生能源尤其是生物能资源借鉴意义很强，[2～5]例如：《美国能源法》规定的能源主管部门、能源研究专家、公众了解及研究美国相关能源法律的知识和经验对我国构建能源法具有极强的参考作用。[6]国外鼓励发展本国可再生能源的相应政策及措施主要集中在目标的引导、税收的优惠、政府的补贴及信贷、科学研究及产业化的促进等方面。

2.国内研究现状

上世纪80年代，我国学者开始关注可再生能源的应用技术，从“六五”计划开始，国家专门设立了可再生能源应用技术研发课题。然而，国内学者绝大部分是从自然科学的角度对可再生能源开发利用进行研究，较少从法律角度进行思考，即使有也仅仅局限于能源法。一些能源法学专著对于我国能源法及可再生能源法的论述比较细致，为后来学者进行更加深入的研究打下了基础。[7-10]王革华（2006）详细论述了发达国家可再生能源的开发利用，其中也涉及到了法律方面的研究。[11]程备久（2008）研究了我国可再生能源的开发利用及其在开发利用中产生的副产品的综合利用，他的著作成为了国内首部可再生能源教材。[12]随着2006年1月1日《中华人民共和国可再生能源法》的正式实施，国内专家和学者对可再生能源研究的成果逐渐增多，但多数都是从本学科的角度出发来思考，且局限于对可再生能源的简单介绍、国内外比较并提出相关建议，或者介绍某一领域内可再生能源开发利用的重要性。[3 ～15]能源法和可再生能源法制定及实施之后，已经有学者开始从法律的角度研究可再生能源的开发与利用，但其主要研究对象并未充分聚焦可再生能源法律制度，研究角度较为单一，没有从整体上进行宏观把握。[16][17]

3.秦巴山区可再生能源开发与利用法律及政策研究现状

相比于国外发达国家及国内其他区域而言，从总体上看，秦巴山区可再生能源开发利用的研究相对比较薄弱。目前，秦巴山区可再生能源开发利用的研究几乎都是从自然科学、经济学的角度进行研究，很少有从法律与政策角度展开。本文在中国知网以“秦巴山区”、“能源”为关键词进行检索，检索日期截止2019年9月6日，共得到检索结果11条，最早一条为阎秉权1988年在《能源》杂志上发表的“秦巴山区农村能源问题的探讨”一文。本文在已有研究的基础之上借鉴其合理元素，对秦巴山区可再生能源开发与利用的法律及政策进行研究。[18-21]

二、秦巴山區可再生能源开发与利用法律及政策现状

1.可再生能源开发与利用的战略规划

早在2007年，国务院就制定了《中国应对气候变化的国家方案》（以下简称《方案》），《方案》确定了主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，要求逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局，并将开发利用可再生能源纳入低碳绿色经济的整体发展战略。2011年开始，中央和地方结合秦巴山区的具体情况也制定了一系列的具体实施方案，例如：湖北省和陕西省在2014年分别颁布实施《湖北省2014～2015年节能减排低碳发展行动方案》、《关于加快发展节能环保产业的实施意见》等。

2.可再生能源开发与利用法律法规及规章

目前，秦巴山区还没有专门的可再生能源开发利用地方性法规、单行条例，主要依据是全国性的法律法规和规章，以及各级政府出台的能源发展政策与规划。如表1所示，上述地方性法规、标准、实施细则等集中反映了秦巴山区相关省市政府根据自身实际在可再生能源开发利用领域所取得的立法成就。例如，2003年颁布实施的《重庆市地质环境管理条例》第五条规定开发地热等水资源应当编制专门的环境影响评价;2010年河南省人民政府颁布实施的《河南省招商引资专项资金管理办法》第五条第二款对可再生能源开发利用的投资主体进行了规定，第八条第五款还规定对投资太阳能、风能、水能、地热能等可再生能源开发利用的企业免征7年税收等优惠政策。与发达国家和国内发达地区相比，秦巴山区可再生能源开发利用的立法起步较晚，与《可再生能源法》实施相配套的法规和制度还不完善。

三、秦巴山区可再生能源开发与利用法律及政策存在的问题

1.可再生能源开发利用法律体系不完善

（1）已有法律规定操作性不强，配套法规不健全。现行的法律、法规和政府规章都只是对可再生能源开发与利用进行了原则性的规定，缺乏具体的实施细则。在实际中，由立法机关以法律的形式制定原则，由具体的实际部门制定实施细则，在立法不能直接到位的情况下，这种做法非常必要。秦巴山区应当制定《秦巴山区可再生能源发展中长期目标》，而秦巴山区所涉及的“五省一市”应当依据该中长期目标，制定本省市的《可再生能源发展中长期目标》。知识产权法应当加大对可再生能源技术的产权保护和推广，税法方面应当确保可再生能源企业能够完全享受优惠措施或税收减免政策，最大限度的调动能源企业的积极性。我国已经出台了可再生能源产业发展的政策优惠，仍然需要制定一些配套规定。此外，现行的能源法律法规和规章，没有法律处罚机制，法律的强制性不足。

（2）可再生能源法律条文较为分散，偏重共性立法。现行的可再生能源法律法规主要散现于民法、刑法、行政法和经济法等领域。同时，相关规范性的法律条文规定大多散现于不同政府部门制定的文件之中，彼此之间缺乏有效的协调，这导致可再生能源开发与利用法律法规层级较低。例如：相关部门已经对水能、风能、生物质能、太阳能等可再生能源的开发利用制定了部门规章，但这些规章较为随意，内容及效力都不高，难以实施或实施效果不明显，也不利于解决区域内可再生能源开发与利用的共性问题。现行的《可再生能源法》是针对可再生能源的所有技术进行的统一立法，这一立法模式强调所有可再生能源开发利用技术的共性，但不能兼顾不同可再生能源技术的政策和立法需求，分类立法偏少。

（3）国家宏观层面立法较多，地方性的立法较为缺乏。秦巴山区涉及“五省一市”，幅员辽阔，自然资源种类丰富且储藏量大，例如甘南、川东北地区的风能储藏量丰富，重庆、湖北地区的水能储量丰富等。上世纪末，秦巴山区就开始对可再生能源进行勘探、开发和利用，但到目前为止，国家宏观层面制定了较多的可再生能源法规，秦巴山区区域内涉及可再生能源开发利用的单行条例、地方性法规、政府规章等仍偏少。

2.可再生能源开发与利用制度和政策不健全

（1）激励机制不完善。秦巴山区现行的规范性文件中对于可再生能源开发利用的财政、税收、金融、法规等方面的激励措施较多，但是其规定都过于原则化，实际操作性不强。例如：2010年河南省人民政府颁布实施的《河南省招商引资专项资金管理办法》，第四章八条第五款规定“投资太阳能、风能、沼气等绿色新能源建设并经营的，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，免征企业所得税7年。”该规定仅对免税期限作出了规定，但对于如何实施却未明确。

（2）动态监测机制缺乏。实现区域内可再生能源的可持续开发利用，应当建立和完善动态监测机制。与传统矿物能源的开发利用相比，可再生能源的开发利用对于资金、技术等方面的要求相对较高，所以在具体实施过程中，应当加大资金投入，建立相应的可再生能源动态数据库，保障可再生能源开发利用的信息化和科学化。但是，秦巴山区目前还未建立可再生能源动态监测数据库。

（3）阶梯开发机制尚未建立。目前，区域内现行的地方性法规、政府规章以及其他规范性文件中还未建立可再生能源阶梯综合开发利用制度，这致使某些开发主体在对可再生能源进行开发利用时存在“挑易弃难”“选富弃贫”的价值取向，造成对可再生能源一定程度的浪费，同时也对自然生态环境造成了一定的破坏。

（4）管理权属制度混乱。现阶段，秦巴山区可再生能源开发利用还没有形成统一的管理机制，管理权限划分不明确。即：对可再生能源开发利用的相应监督管理作出了原则上的规定，即只规定监督管理的主体为县级人民政府及相应的主管部门，并未对监督管理权属作出进一步细化。

3.秦巴山区可再生能源开发与利用政策问题的致因

（1）科学系统发展规划缺失。当前，秦巴山区可再生能源发展总体规划缺乏，所涉及到的“五省一市”也并未全部制定可再生能源发展战略规划。世界各国发展可再生能源普遍重视可再生能源发展的总体规划，建立了较为完善的相关短、中、长期发展战略规划，并且还制定了详细的可再生能源开发目標与步骤。虽然可再生能源的发展已经被列入我国重要议事日程，但需要加大各级地方政府在可再生能源发展战略规划上的有效衔接。

（2）相关优惠政策难以落实。《可再生能源法》的修订为可再生能源发展营造了良好的环境，秦巴山区可再生能源的开发利用取得了一定的成效，但政策体系还没有真正建立。经济激励措施效果不明显，缺乏相应的配套实施细则，财政、经融、税收等优惠政策的体系仍未形成。目前，我国的可再生能源发展项目还没有正式纳入各级政府的财政预算范围，直接阻碍了秦巴山区可再生能源产业的发展，因可再生能源技术和产品的研发资金缺乏，导致区域内的可再生能源产品的产业化、商品化程度低、发展慢。

四、完善秦巴山区可再生能源开发与利用法律及制度和政策

“法律和政策先行”就是指优先制定相应法律、规章、政策等规范性文件，再根据其相关规定制定专门的实施细则或者方案。“法律及政策先行”是世界各国可再生能源开发利用的普遍做法，也是国内相对发达区域探索实践的基础。因此，秦巴山区应进一步完善相关法律及制度和政策，保障自身可再生能源的可持续开发与利用。

1.确立可再生能源开发与利用法律及政策的原则

（1）政府调控与市场激励相结合。区域内各级政府和相关部门在可再生能源调查、技术研发及推广等方面的权责进行了规定，各级政府的支持和扶持是秦巴山区可再生能源可持续开发与利用的外生动力。同时，秦巴山区还应当进一步界定政府调控与市场激励之间的关系，充分发挥市场在可再生能源开发利用领域的基础性作用，将政府宏观调控与市场激励的基础性作用相结合，促进可再生能源开发与利用。

（2）能源技术研发与制度建设相结合。与国外发达国家和国内部分发达地区相比，秦巴山区可再生能源开发与利用的技术研发与推广刚刚起步，相关技术工艺及发展规模都存在很大差距。可再生能源技术研发创新及推广是秦巴山区可再生能源规模化、产业化发展的前提，建立完善制度是秦巴山区可再生能源技术研发与推广的关键。因此，秦巴山区应当紧盯当前全球可再生能源开发领域最新的技术，加大自身技术的创新研发投入，同时还应当建立完善的可再生能源技术研发和推广的法律与制度和政策体系。

（3）将开发利用与环境保护相结合。根据国家可再生能源发展战略规划，结合自身实际，做好秦巴山区重点地区可再生能源的开发利用工作，在某些具体可再生能源富集地区建立专门的开发利用示范区，带动区域内可再生能源的高效开发利用，同时注重环境保护，促进可再生能源开发利用和环境保护相得益彰。

（4）学习借鉴与改革创新相结合。国外发达国家和国内发达地区在可再生能源法律及政策制定方面积累了较为丰富的经验，秦巴山区可再生能源开发与利用法律及政策的制定应在坚持吸收国内外先进经验的同时，充分考虑自身可再生能源的储量、开发利用潜力等因素，加快发展可再生能源产业。

2.完善可再生能源开发与利用法律体系

（1）出台专门的地方性法规、单行条例及政策。对秦巴山区可再生能源进行专门立法是当务之急。建议针对秦巴山区可再生能源的具体情况进行广泛深入调查，借鉴国内外行之有效的立法经验，由中央或者相关省市一起制定专门的可再生能源法律法规，同时在这个过程中，尽可能协调秦巴山区与国家在可再生能源开发与利用法律及制度之间的矛盾，以及相关部门规章和地方政府规章之间冲突。

（2）研究相关配套政策支撑。在《秦巴山区可再生能源综合开发利用条例》的基础之上，还应当制定《秦巴山区可再生能源行政管理条例》《秦巴山区可再生能源产业发展促进条例》和《秦巴山区可再生能源科技促进条例》。由《秦巴山区可再生能源综合开发利用条例》对上述三部条例进行指导，《可再生能源行政管理条例》为秦巴山区可再生能源的相应监督管理提供法律依据，对可再生能源技术研发、推广以及产业发展提供指导;《可再生能源产业发展促进条例》主要涉及政府调控及市场激励，为秦巴山区可再生能源产业可持续开发利用提供法律保障;《可再生能源科技促进条例》主要是建立企业和科研机构为主、政府为辅的技术创新研发体系，促进秦巴山区可再生能源技术的创新研发及推广。

3.完善可再生能源开发与利用政策体系

（1）建立勘探及评价制度。对可再生能源进行实地勘察及其后进行的评价是开发利用的前提。秦巴山区可再生能源丰富，但对可再生能源的勘探较为落后，不利于准确评价开发潜力。利用政府与商业投资相融合的方式，并引进专门的可再生能源勘探人才，对秦巴山区可再生能源进行勘探及评价，在掌握各种具体可再生能源储藏量等情况后，制定开发利用实施方案，同时做到最大限度地不影响到自然生态环境。

（2）建立限额开采制度。建议秦巴山区相关可再生能源法律及政策中明确规定限额开采制度，从宏观层面对可再生能源开发与利用进行调控。秦巴山区各级政府应当在每年年初向区域内所有可再生能源开发利用单位下放相应的开采指标，相关开发企业应当在该指标范围内进行可再生能源的開发，严格禁止对可再生能源过度开采而对环境造成的破坏。可再生能源开发单位应当将其开发的可再生能源储藏量等，上报相应的主管部门，以便主管部门对全区的可再生能源发展进行全面的动态监督管理。

（3）建立和完善行政许可制度。我国很多地方在制定的可再生能源开发利用条例中明确规定了行政许可制度，如2005年山东省实施的《山东省农村可再生能源条例》第三十条就规定，从事农村可再生能源开发利用的单位及个人，应当在取得国家规定的资格证书后进行相关活动等。秦巴山区可再生能源的开发利用不仅缺乏经验，也缺少先进技术作支撑，这对于可再生能源开发利用的各方面都存在着一定的风险。而通过行政许可的形式，相应的主管部门可以对可再生能源开发主体进行事先审查，让一些具备相应开发利用技术及资金实力的企业进入可再生能源开发与利用领域。这不仅能够解决政府的财政负担，还能够提高市场主体的积极性。

（4）建立综合开发利用制度。秦巴山区虽然可再生能源种类较为齐全，但富集程度不同，相同能源的地区分布也很不均衡，因此应当进行综合开发与利用。例如：秦巴山区地热能资源丰富但分布不均，高温地热能可以发展地热能发电，而低温地热能就可以进行地热水养殖、旅游等，通过综合开发利用，可促使可再生能源开发与利用从单一化向综合化、规模化转变。

（5）建立动态监测制度。建立完善的可再生能源动态监测制度，能够为秦巴山区可再生能源开发与利用研究提供较为准确的数据资料，保障秦巴山区可再生能源可持续利用。建议秦巴山区采取人工和自动监测双轨制，人工监测系统能够有效地弥补自动化监测的缺陷，如对自动化监测系统进行人工修复等。

4.建立和完善可再生能源开发与利用政策激励制度

（1）完善财政补贴补助制度。为促进发展秦巴山区的可再生能源产业，完善的财政补贴补助制度的建立必不可少。与传统高碳矿物能源相比，可再生能源对于资金和技术的要求较高，建立起一整套完善的可再生能源开发利用财政补贴制度及补助制度，能够有效减轻可再生能源开发主体的负担。秦巴山区的财政补贴应当包括可再生能源技术研发、投资、产品及消费者四方面的补贴、补助。针对可再生能源技术研发补贴、补助而言，秦巴山区各级政府应当从本级财政支出中单独设立技术研发基金，用于对可再生能源开发与利用的技术研发资金支持。

（2）建立完善税收优惠制度。在法律及政策中规定相应的可再生能源开发利用税收优惠制度，是世界各国发展可再生能源的通行做法。例如，日本政府在其制定实施的“新阳光计划”中明确规定建立可再生能源投资促进税制度，还规定将第一年获利的30%作为奖赏;2005年法国《能源法》中规定对于使用太阳能发电系统两年以上，且容量不超过3千瓦的将免除增值税等。秦巴山区在制定相应的可再生能源法律及政策时，应当借鉴国外发达国家的一些成功经验，如世界各国当前普遍采用的可再生能源综合利用税收优惠制度，对开发与利用可再生能源的经济主体给予免除开采税等。

（3）建立区域发展基金制度。建立可再生能源发展基金，有利于促进秦巴山区可再生能源技术、产品的研发。秦巴山区可再生能源的发展基金应当包括两部分，即中央政府基金和秦巴山区区域政府基金。基金的来源不仅仅局限于政府的投资，还应当包括社会的援助、政府提供的贷款等多元渠道，同时设立专门账户，由可再生能源管理部门统一管理，专款专用，使基金效益实现最大最优化。

5.完善可再生能源开发与利用的配套措施

（1）完善和理顺秦发展管理机制。建议秦巴山区各级政府设立专门的可再生能源开发与利用管理机构，负责可再生能源经营主体的许可证发放等工作，同时对可再生能源开发与利用进行有效监管。此外，建议秦巴山区成立专门的可再生能源发展协会，有效集合秦巴山区可再生能源发展的各方优势。

（2）加强与国内外发达区域的交流。秦巴山区应当制定相应的政策、税收等优惠措施，吸引国内外拥有先进技术和充足资金的企业参与区域可再生能源开发与利用，加强与国内外发达地区之间的人才培养与交流，弥补自身可再生能源开发与利用方面的资金、技术、人才等短板。

（3）建立可再生能源产业发展示范区。通过引进技术、人才等建立发展示范区，再将示范区的经验进行推广，将有助于实现秦巴山区可再生能源的产业化和规模化发展。可再生能源发展示范区的建立还应当充分考虑当地的文化和习俗以及可再生能源的储藏、开发潜力等因素，采用“因地制宜，因俗制宜”的开发利用原则，发展不同的可再生能源利用类型。除了考虑上述因素外，建立的可再生能源发展示范区还应当具有相当规模，例如：2014年湖北建立的光伏、光热发展产业园等。

（4）完善可再生能源的监督管理及执法。对于可再生能源开发利用的相应申请，主管部门除了考虑申请的合法性外，还应当将可再生能源的开发地点、方式等纳入审核的范围，杜绝在禁止可再生能源开发地区进行能源开发。同时，建立严格的环境保护保证金制度，即可再生能源开发利用主体在获得政府的行政许可之后，在进行可再生能源开发利用之前，应当向可再生能源监督管理部门缴纳一定的生态环境保护保证金。再对可再生能源开发利用主体的开发利用行为进行年终检查及不定期抽查，对于检查合格的可再生能源开发主体将退还其缴纳的保证金，对于检查不合格的主体则不退还保证金，而将该保证金用于其对造成破坏的自然生态环境进行修复等。对于违反行政法规的当事人，应依法追究其行政责任。此外，还应建立一支高素质的可再生能源执法队伍，确保秦巴山区可再生能源法律、政策及规划能够得到落实。

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