乡村治理视角下的凉山彝族自发移民探讨

2019-12-19崔玲黄进

中国西部 2019年5期

崔玲　黄进

[摘要] 凉山彝族自治州存在较大规模的“乡一乡”自发移民。自发移民对迁入地既产生了积极影响，同时也存在户籍管理混乱、“超生”现象突出、义务教育难以落实、宅基地和承包地私下交易、公共服务缺乏等突出问题。为促进自发移民地区的乡村振興，应从“自治”“法治”“德治”入手重构基层治理体系，自治重在“发展”移民主体地位，吸纳移民参与迁入地经济社会生活;法治重在依法“管理”，明确属地责任，实施临时居住登记制度，提供均等化公共服务;德治重在“巩固”迁入地社群关系，以乡规民约方式建立社会融入机制。

[关键词] 自治;法治;德治;自发移民

[中图分类号] C912. 82 [文献标识码]A [文章编号]1008-0694（2019）05-0114-08

[作者] 崔玲硕士研究生四川省社会科学院研究生学院成都 610072

黄进研究员四川省社会科学院社会学研究所成都 610072

一、引言

莱文斯坦（Ravenstein，1885）分析了1 881年英国人口普查情况，发现了出生地（推定为迁出地）和居住地（推定为迁入地）不一致的情形，形成了移民迁移法则后，移民问题逐渐成为人口学者们关注的重点问题之一。从是否由政府组织来看，移民分为“自发移民”和“政策性移民”两种基本形式。本文所谈的“自发移民”，是指全家自主进行迁移，且已在迁入地区居住并打算长期定居，但尚未拥有本地户籍的移民形态。现有对凉山彝族自发移民相关研究，从移民方向上，主要是从农村到农村的迁移;从迁移原因来看，由迁出地的消极因素和迁入地的积极因素造就了凉山彝族自发移民搬迁;[1]从地理区域，探讨移民对迁入地聚居区的发展等，[2]却少有学者从乡村治理体系角度去探究凉山彝族自发移民问题。党的十九大报告和《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》都指出，要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。笔者在对凉山彝族自治州H乡的自发移民进行长期观察的基础上，发现移民多以“乡一乡”链式迁移为主，呈现规模搬迁、集聚居住、自成村落等特点，本文试图从乡村治理的视角对凉山彝族自发移民存在的问题进行研究，以期为民族地区自发移民的治理提供参考。

二、文献回顾

中国乡村治理理论研究，早期是以华中师范大学中国农村问题研究中心徐勇教授为代表，[3]他在吸收国外治理理论的基础上，结合中国具体国情，首次提出“乡村治理”这一概念来解释和分析中国乡村社会。随后，学者们围绕乡村治理主题，主要开展以下四个方面的研究：一是乡村治理内涵。郭正林（2004）提出乡村治理主体是乡镇的党委政府及其附属机构，以及村委会等村级组织和各种民间团队;[4]赵树凯（2006）认为，乡村治理中多种主体参与，通过协商谈判等方式来解决;[5]贺雪峰（2007）认为乡村治理是实现乡村社会的有序发展;[3]张艳娥（2010）则认为乡村治理主体关系呈现多中心治理。[6]二是乡村治理机制。宗族组织作为非正式组织对民主组织的相互替代;[7]项目进村塑造“新代理人”的权威。[8]三是乡村治理模式。陈洪生（2009）以村民自治实施效果为出发点，提出自觉乡村治理模式;[9]阎占定（ 2011）提出嵌入农民合作经济组织的乡村治理模式;[10]王海侠（2016）通过考察江西分宜的乡村治理模式，提出“党建十村民自治”的治理模式。[Ⅲ四是乡村治理路径。张继兰（2009）认为通过完善协商互动机制、建设服务型政府等路径来解决乡村社会自主性缺乏、乡村组织不健全、治理机制不完善等问题;[12]周朗生（2009）提出发展农民合作组织、完善乡村的治理结构和切实解决乡镇财政困难、加强农村基层组织建设等路径开展乡村治理。[13]

已有研究对乡村治理在特定时期的变迁和转型过程中有相对深刻的认识，但很少有学者关注到彝族人口的“乡一乡”自发迁移，特别是由此带来的基层治理问题。迁入地基层政府和迁出地基层政府往往分别以“户籍不在我这里”“人不在我这里”为由，对自发移民管理松散，严重影响了自发移民地区的乡村振兴和民族融合。本文立意于乡村治理的新思路，运用自治、法治和德治相结合的理念，对凉山州自发移民后的乡村治理问题进行分析和探讨。

三、案例介绍：凉山州H乡彝族自发移民问题

H乡地处西昌、喜德、冕宁三个县市的交界处，距离城区约32公里，成昆铁路、108国道、107省道、雅攀高速公路纵贯全境，交通便利;位于安宁河流域，地势平坦、土壤肥沃，适合多种农作物耕种;属于亚热带高原季风性气候，具有日照充足、热量充沛、无霜期长的特点，适宜人口居住。

根据2016年5～6月在凉山州对西昌、普格、喜德等县市的调查显示，西昌市H乡户籍人口只有17000多人，而根据2015年的摸底核实，来自凉山州17个县市的自发移民人口已经达到了10748人，但这些人基本上没有解决本地户口问题。[14]笔者从H乡洛科村村民委员会了解到，截止2017年11月，仅西昌市H乡洛科村自发移民家庭（主要是彝族家庭）就达到了511户，约2097人，平均每户4人，家庭子女数最多达到6人;他们最早于1984年迁入洛科村，且分别来自峨边彝族自治县、冕宁县、喜德县、布拖县、德昌县、昭觉县、木里藏族自治县、甘洛县、越西县、金阳县等地，可见洛科村自发移民多数来自国家扶贫开发工作重点县或集中连片特殊困难地区。①在凉山彝族自发搬迁地区，人口迁移对迁入地社会既产生了积极影响，同时也存在基层治理的难题。

1.户籍管理混乱

自发移民人口数量增加主要来自于：一是源源不断的外来人口进入迁入地，即流动人口增加;二是新生婴儿的出现，即自然人口的增加。凉山彝族自发移民所形成的聚集地区，移民们对迁入地有很强烈的定居意愿，但是由于未能在迁入地落户，因而很难获得基本的政策保障。户口管理主要存在以下问题：一是出现“黑户”，移民外迁定居时间较长，最长约为20年，迁出地政府将其销户，而迁入地无法入户，成了户籍制度以外的“黑户”;或者父母属于超生人口而未能落户，其子女也因此无法解决户口问题。二是户口登记的信息与实际情况不符，彝族传统计算的年龄为“虚岁”，与户籍登记按照公历计算的年龄不一致;或者由于父母没有户口，而委托亲戚朋友顺带上户等等。三是人户分离大量存在，我国农村的户籍政策规定，必须成为农村集体经济组织成员才能获得户籍，现在农村基本实行了土地承包到户，几乎没有可能让全体村民同意接纳自发移民成为新的集体经济组织成员。

2.“超生”现象突出

在国家放开二孩政策前，根据凉山州的人口与计划生育政策，凉山彝族地区的家庭经批准可以生育2～3个孩子。政策是根据彝族居住地区的环境和家庭情况及人口数来规定可生育孩子的数量，而实际情况却是，彝族家庭往往根据“是否有男孩子”以及“男孩子的数量”来决定生育孩子的数量，由此造成了普遍“超生”，一个家庭往往达到5、6个小孩。“超生”违反了《中华人民共和国人口与计划生育法》，需要依法缴纳社会抚养费。①但彝族家庭普遍并不富裕，无法负担社会抚养费，一些家庭选择举家迁移以躲避社会抚养费的缴纳。由于凉山彝族自发搬迁后，大多处于“两边（迁入地和迁出地）不管”的状态，故而计划生育政策的宣传、执行都难以落实，又加剧了自发移民的超生现象。目前国家还没有针对凉山彝族自发移民的安置政策，因此迁入地政府无法对这部分自发移民的彝族同胞上户。《人口与计划生育法》规定：“流动人口的计划生育工作由其户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责管理，以现居住地为主。”②根据以上规定，虽然迁入地政府对自发移民做过登记，但是由于人口流动较大，难以形成长效管理机制。

3.义务教育难以落实

《中华人民共和国义务教育法》第二条规定“国家实行九年义务教育制度。义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。”而凉山彝族自发移民的多数儿童在接受义务教育上，存在以下四方面问题：一是进入公立学校读书困难，大量自发移民涌入，公立学校的资源有限，难以为自发移民的适龄儿童提供充足的学位。二是进入私立学校读书经济上难以负担，凉山彝族自发移民因为搬迁、置房花费了大量资金，甚至负债累累.在不能人读公立学校的情况下，也难有经济能力将孩子送去私立学校读书。三是双语教学问题，迁入地学校未设置双语教育（汉语和彝语的教育），导致许多彝族适龄儿童因语言不通而辍学。四是对女孩上学不重视，从教育观念上来说，与未迁移的彝族同胞相比，外迁的彝族家庭往往更加重视教育，但相较于迁入地的汉族人，其重视程度还远远不够，加之受女孩年满14岁就可以出嫁的传统婚姻观念影响，对女孩读书更加不重视。

4.宅基地和承包地私下交易普遍

调研结果显示，彝族移民多是通过私下“买卖”获得宅基地和耕地，特别是许多移民通过私下交易获得宅基地后，修建房屋院坝，成为法律纠纷的一大隐患。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，农村土地属于集体所有，农户仅有宅基地使用权和土地承包经营权，不具备“自行出让”资格，因此，这样的转让协议无效，而自发移民很难认识到这一点。随着我国全面实施农村土地的确权颁证，自发移民的土地交易问题逐渐浮出水面，成为迁入地政府不得不面对的一大难题。

5.基础设施和公共服务缺乏

由于长期的家支链式搬迁，凉山彝族自发移民已初具规模并形成自然村落，但是这些村落的道路、水电、通讯等基础设施较差。由于没有当地户籍，移民村落没有纳入基层治理体系中，缺乏救济、扶贫、医疗卫生、文化教育等相应的公共服务。

四、重构自发移民的治理体系

凉山彝族自发移民主要从偏远不发达地区搬迁到距离集镇较近的相对发达地区，以摆脱贫困、追求更好生活为动机，符合人口迁移的基本规律，且已成为凉山彝族群众摆脱贫困的途径之一。对这些彝族自发移民，当地政府不能采取消极观望的态度，或者进行简单、强制性的管理，而应该因地制宜采取柔性化手段，并结合国家精准扶贫政策、实施乡村振兴战略等有利机遇，从“自治”“法治”“德治”人手，重构基层治理体系，帮助彝族自发移民更好地融入本地区的生产和生活。

1.自治视角：多元主体互动，参与基层治理

（1）充分发挥家支作用，促进自我管理。在基层治理中，“自治”是基石。经过几千年的发展，彝族形成了完善的家支体系，大大小小的家支有103个，这些家支是彝族人自我管理、互帮互助、协调矛盾的基础。在自治管理中，也要充分发挥家支的作用，特别要动员和吸纳有一定文化、有威望、懂汉语和彝语的彝族群众参与基层管理，发挥他们收集诉求、了解民情、沟通信息、协商议事、化解纠纷、自我管理的作用。实践中，已经出现了由家支“头人”①担任移民村落临时小组长的案例，“头人”通过村民民约，劝走了不听话的移民，阻止了移民毁林开荒、随意侵占公共资源等违法行为;特别是在协调利益分配、解决矛盾纠纷方面，家支“头人”更是发挥了积极作用。

（2）吸纳自发移民的青年劳动力，融入当地生产。一方面，凉山彝族自发移民以青壮年为主，且呈现家支搬迁的方式，长期定居愿望强烈;另一方面，本地农村居民向城市迁移流失了大量劳动力，出现“空心化”现象。因此，迁入地经济发展可以依靠自发移民的青年劳动力，通过提高其养殖和种植技术，解决其就业问题，既可以增强自发移民的归属感，也保障了自发移民的基本生活来源，为当地经济持续发展注入活力。例如：H乡以洛科村为中心的安宁河以东三个行政村筛选确立了发展油桃、杏子、酿酒葡萄等特色产业的新道路，较好地吸收彝族自发移民参与，为该乡“产一供一销”的产业链中注入新鲜劳动力。同时，政府要营造公平的就业环境，鼓励当地企业积极吸纳移民进厂务工，将移民与本地居民同等对待。

2.法治视角：立法为先，有规可循

（1）精准扶贫应结合彝族自发搬迁的现实修改法规。关于精准扶贫，国家层面目前没有制定相关法律，四川省2015年出台了地方性法规《四川省农村扶贫开发条例》，通过立法的方式将政府、社会、市场、群众等多元主体纳入精准扶贫，对少数民族地区的贫困人口帮扶效果较为明顯，但是在居住地无户口的凉山自发移民却往往置身于扶贫系统之外。因此，建议对扶贫的相关条例进行补充、修改，将彝族自发移民纳入统筹考虑：一是精准扶贫需要动态调整。以户为单位建档立卡，忽视了举家外迁的家庭，因为自发移民家庭收入难以确定，且在乡村里对外迁人员默认为“富裕”家庭，建议条例新增“来自贫困农村，且年人均纯收入在省扶贫标准以下，而未在迁入地落户的移民”也为扶贫开发对象。二是彝族自发移民具有特殊性，需要立法整合多方资源。扶贫立法可以引导多元主体全面、动态了解移民群体，给予实时帮助，建议条例明确迁入地属地责任，让迁入地政府依法帮助有房屋、能稳定就业、愿意落户的自发移民落户;对移民现有耕地进行确权，对宅基地发放证书，建立一户一档案，联网记录移民财产。

（2）探索建立农村临时居住登记制度。对于已经自发搬迁的移民，可以就近编村入组，也可以按照程序另设村民小组、村委会等，进行定期的教育管理，示范带动自主搬迁群众积极配合各项工作。由于我国的户籍制度限制，彝族自发移民在迁入地落户的条件尚未成熟，针对现有的移民村落可探索建立过渡的临时居住登记制度。通过建立该制度，既可以为迁入地政府带来管理上的便利，也可以为彝族同胞提供更好的生活保障，具体表现在：一是便于了解彝族自发移民的动态，对人口进行管理;二是使当地治安更加有所保障;三是落实计划生育政策，并保障适龄儿童接受义务教育;四是保障基本的生活供应，例如水电气等基本生活设施的提供;五是防止土地资源的浪费，避免土地的不合理利用，尤其是对居住用地的管理，在保障生活质量的前提下，避免“一家一个院子”造成浪费。

（3）建立均等化的公共服务制度。精准扶贫应该关注到人户分离的移民性贫困，对迁入地所在乡村留居人员按照“不漏项、不掉人”的要求，实地进行全面摸排登记，迁出地对有关情况逐项核实，全面摸清已自主搬迁农民在迁出、迁入地的情况，绘制自主搬迁移民分布图，实行动态化管理。根据凉山州人民政府《关于“十三五”移民扶贫搬迁工作的指导意见》（凉府发[2016]16号）的要求，对2015年12月31日前已自发搬迁的农民，应结合实际落实管理举措，对基本医疗、基本教育等公共服务提供与本地人相同的待遇。同时，所有医疗机构对已经自发搬迁农民均提供同等医疗服务，对已经居住6个月以上的，纳入基本公共卫生服务管理，免费为其提供包括建立居民健康档案、健康教育等在内的13项基本公共卫生服务;在迁入地享受有关服务和奖励、优待政策，落实属地管理责任。

3.德治视角：制定乡规民约，推进社会融入

（1）树立移民道德模范。家支在促进凉山彝族自发移民链式迁移中发挥积极作用，其间也涌现出许多感人事迹。移民为摆脱贫困，敢想敢闯，颠覆传统习惯，积极乐观接受现代化生活，但仍然保留“孝道”“信义”等优秀文化，可以在迁入地约定俗成，形成自我管理的道德标准，从而建立搬迁入户的道德评判依据。通过推选模范的形式，树立移民“孝贤”榜样，既可以褒扬好人好事，树立榜样，以道德模范方式明确定居生活规则，也可以打破本地居民对移民的刻板印象，知己知彼，互帮互助，推进其尽快融入迁入地生活。

（2）加强家支社会支持网络。传统的家支观念为自发移民的迁移提供了类似于“后勤保障”的支持，主要表现在：一是扶幼支持，彝族家支中姑母（或姨母）照顾侄女、叔叔（或舅舅）照顾侄儿等现象很常见，例如一户彝族家庭，姐夫去世，姐姐改嫁，姐姐的未成年孩子便交给了尚未出嫁的妹妹照顾。二是养老支持，彝族家支中对“孝道”非常重视，有时彝族老人还是家中的权威者，如家中老人因丧失爱子无人赡养时，家支中其他年轻男子会主动承担赡养老人的义务，待其如同亲生父母。三是生活支持，生活相对富裕的家庭主动帮助生活困难的家庭，同时，即便自身生活贫困，如果家支中其他人需要帮助时，也积极施以援手。应加强彝族家支的这种社会支持网络，在物质上、精神上相互帮助与支持，增强自发移民的安全感与归属感。

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